Европейская хартия местного самоуправления

Европейская Хартия местного самоуправления. Конституция  России, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления  

 

Важнейшим международно-правовым актом по вопросам местного самоуправления является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе. Хартия устанавливает важнейшие принципы организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.

Значение Хартии как источника  муниципального права состоит в  следующем:

- устанавливает и закрепляет  общепризнанные принципы существования  местного самоуправления в политико-правовой  системе государств;

- определяет минимальные  гарантии местного самоуправления, требуемые от органов государственной  власти;

- имеет приоритет перед  национальным правом.

Хартия состоит из преамбулы  и трех частей. В преамбуле местное  самоуправление объявляется в качестве одной из основ конституционного строя любого демократического государства, а его развитие представляется как  вклад в построение единой Европы, основанной на принципах демократии и права. Первая часть Хартии посвящена  законодательному закреплению основ  местного самоуправления. В этой главе  закрепляются гарантии самостоятельности  и защиты местного самоуправления, порядок реализации органами местного самоуправления своих полномочий, источники  финансирования местного самоуправления, вопросы судебной защиты прав местного самоуправления. Во второй главе Хартии устанавливаются обязательства  государств, ее подписавших. Государство  обязуется соблюдать не менее  двадцати пунктов первой части Хартии. Часть III Хартии устанавливает порядок  подписания, ратификация и вступления в силу Хартии.

Для решения международно-правовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан Конгресс местных  и региональных органов, который  входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных органов власти и  Палаты регионов. Заседания Конгресса  проводятся один раз в год во Дворце Европы в Страсбурге. Конгресс является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса местных и региональных органов власти Европы.

Хартия была ратифицирована Россией в 1998 г. и в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ стала  составной частью правовой системы  Российской Федерации. Вместе с тем  следует иметь в виду, что Конституция  РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем предусмотрено  международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности  местного самоуправления.

Это обстоятельство дало Конституционному Суду РФ основание признать отдельные  нормы Устава (Основного закона) Курской области, которые по существу воспроизводили положения пп. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления (в них шла речь о государственном контроле за деятельностью органов местного самоуправления), не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения.

Конституция РФ, закрепившая  право населения на местное самоуправление и местное самоуправление как  одну из основ конституционного строя, в гл. 8 "Местное самоуправление" регулирует главнейшие требования к  его построению и функционированию.

Местное самоуправление рассматривается  в главе 8 Конституции в обобщенном виде как право населения на самостоятельное  решение вопросов местного значения, на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ст.130 ч.1) в городских, сельских поселениях, на иных территориях (ст.131 ч.1), осуществляемое непосредственно или через органы местного самоуправления (ст.130 ч.2). Данное общее право включает в себя более конкретные права населения, граждан и органов местного самоуправления:

- право населения на  самостоятельное определение структуры  органов местного самоуправления (ст.131 ч.1 предлож.2);

- право населения на  выражение мнения, подлежащего обязательному  учету, по вопросу изменения  границ территорий местного самоуправления (ст.131 ч.2);

- право на судебную  защиту (ст.133), конкретизированное в Федеральном законе о местном самоуправлении как право граждан, проживающих на территории муниципального образования, и органов (должностных лиц) местного самоуправления (ст.46);

- право на компенсацию  дополнительных расходов, возникших  в результате решений, принятых  органами государственной власти (ст.133).

Одновременно Конституцией РФ установлены и другие основополагающие принципы местного самоуправления, в  частности, обязанность органов  местного самоуправления соблюдать  Конституцию РФ и законы (ст. 15); смысл  деятельности местного самоуправления - содействие осуществлению и реализации прав и свобод человека и гражданина (ст. 18); отделение органов местного самоуправления от органов государственной  власти (ст. 12).

Признавая и гарантируя местное  самоуправление (ст.3 п.2), Конституция выступила в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения.

Таким образом, на основании  проанализированных конституционных  норм можно сделать вывод о  том, что право на местное самоуправление является конституционным правом граждан  и населения, хотя в его обобщенном виде и не закрепляется во второй главе  Конституции Российской Федерации.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление  иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления.

Тем самым, Конституция определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления  власти народом, признавая и защищая  экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной  и иными формами собственности.

Конституция Российской федерации  не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции  Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций". Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Кроме того, данная норма является еще одним подтверждением тезиса о том, что местное самоуправление является одной из форм власти народа России: из данной нормы следует, что  в совокупности лица, в той или  иной форме осуществляющие местное  самоуправление, составляют народ Российской Федерации.

В систему законодательного обеспечения местного самоуправления входят федеральные конституционные  законы, Федеральный закон Российской Федерации „Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ“ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и  иные федеральные законы.

В развитие положения об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации  Федеральный закон „Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ“ зафиксировал возможность существования различных  муниципальных образований - городских, сельских поселений, муниципальных  районов, городских округов, внутригородских  территорий городов федерального значения, а также установил компетенцию  каждого из них.

Его нормами закрепляются не только полномочия органов государственной  власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления и перечень вопросов местного значения, которые находятся  в ведении муниципальных образований, но и основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления  местного самоуправления, государственные  гарантии местного самоуправления и  ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления.

Вместе с тем Федеральный  закон 2003 г. внес существенные коррективы в сложившуюся организационно-территориальную  структуру местного самоуправления, установив:

а) единообразную территориальную  организацию местного самоуправления во всех субъектах Федерации (за исключением  городов федерального значения);

б) дифференциацию предметов  ведения, объектов муниципальной собственности  муниципальных образований в  зависимости от их вида и статуса; 
в) перечень обязательных органов местного самоуправления, формируемых в каждом муниципальном образовании;

г) формы межмуниципального  сотрудничества и т. д.

Конкретизация правовых основ  деятельности муниципальных органов  в отдельных сферах жизнедеятельности  общества и государства определяется в иных федеральных законах, например "Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации", "Об обжаловании в суд действий и  решений, нарушающих права и свободы  граждан", "Об образовании", "О  государственной социальной помощи".

Для экономической основы местного самоуправления особое значение имеют Налоговый, Бюджетный, Гражданский  кодексы РФ.

Гражданский кодекс содержит положения о муниципальной собственности  и др.; Налоговый кодекс содержит положения о местных налогах  и др.; Бюджетный кодекс содержит положения о бюджетном процессе в муниципальных образованиях и  др.; Земельный кодекс определяет полномочия органов местного самоуправления в  области земельных отношений  и др.

Среди актов федерального уровня особое место принадлежит  решениям судебных органов. Традиционно  судебный прецедент не считался в  России источником права. Однако в настоящее  время постановления и определения  Конституционного Суда РФ играют важную роль, т.к. благодаря им, прежде всего, преодолеваются различные правовые коллизии в организации местного самоуправления, связанные с принятием  нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ. Необходимо иметь  в виду, что официальное, формально-юридическое  отношение к судебной практике остается пока прежним: формально она не признается источником российского права. Однако можно говорить о радикальном  изменении отношения ученых и  практиков к этому дискуссионному вопросу: прецедент и в целом  судебная практика в качестве источника  права получают все более широкое  признание.

Достаточно широкой компетенцией в сфере местного самоуправления обладают субъекты РФ. Основные вопросы  местного самоуправления регулируются ими в конституциях и уставах. Поскольку детализация таких  положений в названных актах  невозможна и (или) неодинакова по субъектам  РФ, то немалая "нагрузка" правового  регулирования приходится на законы субъектов РФ.

В значительной степени это  касается вопросов экономической основы местного самоуправления, которая в  настоящий момент недостаточна для  самостоятельного функционирования. Так, Федеральный закон Российской Федерации  „Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ“ в  ст. ст. 60 - 61 указывает на необходимость  принятия законов субъектов РФ, регулирующих вопросы выравнивания уровня бюджетной  обеспеченности муниципальных образований.

Уставы муниципальных  образований, решения, принятые на местных  референдумах и сходах граждан, и  иные муниципальные правовые акты также  составляют правовую основу местного самоуправления.

Среди локальных нормативных  актов, являющихся источниками муниципального права, на первом месте стоит Устав  муниципального образования.

Устав - это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований. Устав имеет сложную юридическую  природу. С одной стороны, он носит  локальный характер:

- создается на основе  федерального и регионального  законодательства;

- не должен противоречить  федеральному и региональному  законодательству;

- действует только на  территории соответствующего муниципального  образования.

С другой стороны, это:

- документ высшей юридической  силы на данной территории;

- все другие муниципальные  нормативно-правовые акты принимаются  на его основе и во его  исполнение;

- все другие акты не  могут ему противоречить под  страхом признания недействительными.

Устав муниципального образования  принимается на референдуме непосредственно  населением или выборным представительным органом местного самоуправления. Устав  проходит государственную регистрацию  либо в органах юстиции, либо в  высшем законодательном органе субъекта федерации.

В зависимости от своих  юридических свойств правовые акты органов и должностных лиц  местного самоуправления подразделяются на нормативные акты, т.е. содержащие общие правила поведения и  индивидуальные акты.

Правовые акты представительных органов местного самоуправления именуются  решениями. Порядок их принятия и  вступления в силу устанавливаются  в уставе муниципального образования. В этих актах традиционно определятся  кворумы для принятия решений  и для преодоления «вето» главы  муниципального образования.