Обеспечение жилищных прав детей

В соответствии с абз. 3 п. 3 ст. 60 СК РФ при осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечного (статья 37 Гражданского кодекса Российской Федерации). Опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать сделки по отчуждению имущества подопечного (п. 2 ст. 37 ГК РФ).

Из распоряжения главы управы района "Головинский" Северного административного округа г. Москвы от 22 марта 2000 г., письма комиссии по охране прав детей этой управы от 31 марта 2000 г., распоряжения главы Конаковского района Тверской области от 5 января 2000 г. усматривается, что орган опеки и попечительства дал разрешение на продажу квартиры 51 в доме 4 "а" по 1-ому Лихачевскому пер. в г. Москве (л.д. 49, 123).

Таким образом, условия при заключении договора купли-продажи от 16 февраля 2000 г. между Торгашевой И.П., Торгашевым Д.М., интересы которого представляла его мать Торгашева И.П., а также Фадеевым А.Л. и последующей 4 апреля 2000 г. государственной регистрацией этого договора были соблюдены.

Согласно ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения. По смыслу приведенной правовой нормы, при решении вопроса о признании сделки недействительной на основании ст. 168 ГК РФ судом должно быть установлено, каким требованиям конкретных законов или иных правовых актов не соответствует сделка.

Между тем суд, формально сославшись на ст. 168 ГК РФ, не установил, какие правовые акты были нарушены при заключении спорного договора купли-продажи квартиры. Статья 60 СК РФ, на которую наряду со ст. 168 ГК РФ сослался суд, при заключении договора не была нарушена. Какие-либо другие основания для признания договора купли-продажи квартиры недействительным, предусмотренные параграфом 2 главы 10 ГК РФ, судом не исследовались и в решении не приведены.

Ухудшение Торгашевой И.П. жилищных условий своего несовершеннолетнего сына, если оно не подпадает под основания, предусмотренные законом для признания сделок недействительными, само по себе, не является основанием для признания договора купли-продажи квартиры недействительным».

Таким образом, можно сделать вывод, что «расплывчатые» критерии в деятельности органов опеки и попечительства делают де факто бесперспективными дела о признании сделок недействительными, в том случае, когда сделка формально соответствует закону. Последнее, безусловно, делает деятельность органов опеки и попечительства непрозрачной; закладывает основы для злоупотреблений недобросовестными чиновниками.

Отсутствие прозрачности в деятельности органов опеки и попечительства создает три крайне негативных момента:

- во-первых, не позволяет оценивать результативность деятельности органов в области защиты имущественных прав детей;

- во-вторых, создает стимулы для рентоориентированного поведения сотрудников (в упомянутом докладе отмечено: "некоторые граждане жалуются, что позиция органов опеки и попечительства может напрямую зависеть от давления, которое оказывают более влиятельные или состоятельные родители");

- в-третьих, затрудняет сам процесс выявления случаев, в которых сделка действительно нарушит права несовершеннолетних.

В отдельных регионах нарушения прав несовершеннолетних носит массовый характер. Как сообщила Уполномоченный по правам ребенка в Красноярском крае, в течение 2005 года из города Красноярска только в один из районов края, совершив сделки с жильем, выехали более 300 неблагополучных семей.

В докладе Совета Федерации обращается внимание на следующие нарушения: как следует из материалов прокурорских проверок, обследование жилых помещений органами опеки и попечительства проводится нерегулярно либо вообще не проводится. Бездействие органов опеки и попечительства приводит к нанесению вреда имуществу несовершеннолетних (Нижегородская, Новгородская области). В ряде районов г. Нижний Новгород проверки сохранности имущества, принадлежащего детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, производятся сотрудниками общеобразовательных и интернатных учреждений. Органы управления образованием в нарушение статьи 34 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 122 Семейного кодекса Российской Федерации от этой работы самоустранились.

Органами опеки не используется предоставленное частью 2 статьи 91 Жилищного кодекса Российской Федерации право выселения из жилого помещения лиц, лишенных родительских прав, если их совместное проживание с детьми невозможно, поскольку в указанной норме закреплено их право, а не обязанность предъявлять соответствующие иски.

Вопреки требованиям части 3 статьи 34 Гражданского кодекса Российской Федерации органы опеки и попечительства неудовлетворительно выполняют функции по осуществлению надзора за деятельностью опекунов и попечителей.

Прокуратурой Нижегородской области выявлены многочисленные факты сдачи, в нарушение статьи 37 Гражданского кодекса Российской Федерации, жилых помещений опекаемых в поднаем без согласия органов опеки и попечительства, а также случаи поднайма и аренды жилых помещений без оформления договоров в письменной форме. Органы управления образованием зачастую не вникают в работу подведомственных учреждений с детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, по защите их прав и интересов. В результате отсутствия ведомственного контроля со стороны районных администраций руководители этих учреждений решают свои материальные проблемы за счет воспитанников.

Анализ нарушений органов опеки и попечительства в части защиты жилищных прав детей, позволяет обратить внимание на следующие основные проблемы:

Во-первых, формальный, фрагментарный характер их деятельности. Как отмечают эксперты, нередко разрешения на сделку даются без проведения необходимой проверки (особенно это касается разрешения на покупку жилых помещений в регионах).

Можно выделить и другие – перспективные проблемы деятельности органов опеки и попечительства в части реализации защиты жилищных прав детей. Если предположить, что законодатель вернет в ГК РФ (ст.292) легальную формулировку о получении обязательного согласия органов опеки по всем сделкам с жильем, где заинтересованным лицом является несовершеннолетний, то необходимо прогнозировать «перегруз» таких органов, несправляемость, удорожание их деятельности и др. Как следствие – невозможность в условиях ограниченности бюджетных средств качественно и детально изучать особенности ситуации каждой семьи, участвующей в сделках с недвижимостью, привлекать достаточно квалифицированный персонал, проводить длительный социальный мониторинг, анализ положения семьи, ее патронаж. Иными словами, прохождение всех семей с несовершеннолетними детьми через "фильтр" органов опеки и попечительства при совершении сделок с жильем - это типичный пример безадресного распыления бюджетных средств, что не позволяет сосредоточить ограниченные ресурсы на потенциально проблемных случаях, группах социального риска, нуждающихся в помощи органов опеки и попечительства семьях. Следствием этого являются и наблюдаемые проблемы, суть которых изложена в уже цитировавшемся докладе: "органы опеки и попечительства начинают принимать какие-то меры и помогать ребенку, нуждающемуся в их помощи, только тогда, когда ситуация уже выходит из-под контроля. Действия сотрудников носят формальный, фрагментарный и схематичный характер"; "контроль со стороны органов опеки и попечительства за соблюдением прав и законных интересов детей при совершении сделок с жилыми помещениями очень часто является неэффективным".

В связи со сказанным, эксперты предлагают применение адресного подхода, т.е. концентрации бюджетных средств и усилий органов опеки и попечительства на выявлении, проведении углубленного мониторинга, анализа ситуации и социального патронажа семей, в которых существует реальный риск ущемления прав несовершеннолетних при осуществлении сделок с жильем. При этом, акцентируется внимание на введении обязательного общественного контроля за деятельностью органов опеки и попечительства (в том числе в области защиты прав несовершеннолетних при сделках с недвижимостью) и совершенствования кадрового потенциала работников.

Во-вторых, существенной проблемой является то обстоятельство, что при принятии решений органы опеки и попечительства по существу бесконтрольны. В настоящее время по отношению к органам опеки нет системы вертикального подчинения. Единственными организациями, осуществляющими посильный контроль за их работой, являются прокуратура и суд. Кроме того, они находятся на территории и под существенным влиянием территориальных органов власти и управления.

Исследователи акцентируют внимание на том обстоятельстве, что становится очевидным, что существующая система органов опеки и попечительства не вписывается в систему власти и управления в государстве, вступает в противоречие с положением статей 130 и 132 Конституции РФ, так как в реальной действительности органы местного самоуправления не решают вопросы местного значения, а выполняют задачи общефедерального, государственного масштаба. Это подтверждается, во-первых, тем, что именно на них возложена основная работа по защите прав, устройству детей, оставшихся без попечения родителей, а эти социальные явления относятся к числу угроз национальной безопасности; во-вторых, работа органов опеки и попечительства на обеспечение выживания особых категорий граждан (в том числе несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей). Следовательно, деятельность этих органов напрямую обеспечивает право человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ). Такие задачи могут относиться к компетенции органов государственной власти, но не к вопросам местного значения.

Таким образом, федеральный законодатель предоставил органам государственной власти субъектов РФ самостоятельно определять порядок осуществления опеки (попечительства) на каждой конкретной территории. Анализ региональных нормативных правовых актов об опеке и попечительстве позволяет сделать вывод, что и здесь законодатель (теперь уже региональный) не всегда был последователен и точен.

Поскольку непосредственное наделение того или иного органа местного самоуправления соответствующими функциями происходит на уровне регионального законодательства, то в каждом субъекте РФ этот вопрос решается самостоятельно. В настоящее время не всегда можно установить, какой именно орган местного самоуправления должен признаваться ответственным за судьбу несовершеннолетнего (это касается работы с регионами).

В юридической литературе подчеркивается, что самоустранение государства от нормотворчества в области опеки и попечительства привело к весьма противоречивым результатам, порождающим зачастую довольно неблагоприятные последствия для всех участников данных общественных отношений. Положение осложняется еще и тем, что на местах не всегда основательно и продуманно подходят к регулированию вопросов организации опеки (попечительства), а иногда попросту переписывают в муниципальный нормативный правовой акт содержание регионального закона. В результате гражданин сталкивается с тем, что для получения, например, разрешения на отчуждение жилого помещения, на которое у несовершеннолетнего имеется право собственности, в нескольких районах одного края (области) органы опеки предъявляют различные требования к оформлению и предоставлению документов.

2.2 Обеспечение жилищных прав детей

Обратимся к рассмотрению действующего порядка обеспечения жилищных прав несовершеннолетних детей.

Прежде всего, проанализируем легальные механизмы обеспечения жилищных прав детей, проживающих с родителями.

Как мы уже неоднократно подчеркивали, действующее гражданское законодательство (п.4 ст.292 ГК РФ) не закрепляет обязательного согласования сделки на отчуждение жилья с органами опеки и попечительства (дачи согласия на совершение сделок с жилыми помещениями, в которых проживают несовершеннолетние челны семьи собственника).

С принятием данной нормы многие исследователи заговорили о незащищенности жилищных прав несовершеннолетних детей, ведь, по сути, недобросовестные родители могут продать жилье, не учитывая интересов ребенка.

Анализ ст.292 ГК РФ позволяет сделать вывод, что жилищные права ребенка могут быть поставлены под удар в случае отчуждения жилья третьим лицам. Так, в соответствии с п.2 ст.292 ГК РФ переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника.

Таким образом, буквальное толкование названных норм позволяет сделать вывод, что собственники жилых помещений получили неограниченную возможность лишать прав - пользователей жилого помещения путем его отчуждения, и соблюдение жилищных прав ребенка здесь никак нельзя проконтролировать.

В противовес вышерассмотренному безусловному праву на отчуждение жилья, законодатель создал и определенные гарантии жилищных прав несовершеннолетних детей.

Обратимся к жилищному законодательству регулирующему данные правоотношения. Частью 4 статьи 31 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется, если иное не установлено соглашением между собственником и бывшим членом его семьи.

Таким образом, если ребенок по соглашению родителей остается проживать с тем из родителей, который не указан в свидетельстве о собственности на жилище, он может быть признан бывшим членом семьи собственника жилого помещения и подлежит выселению вместе с бывшим супругом на основании и в порядке, предусмотренных частью 4 статьи 31 ЖК РФ.

Казалось бы, что права ребенка защищены все той же ст.31 ЖК РФ: законодатель предусмотрел гарантии сохранения возможности пользования жильем для лиц, подлежащих выселению (отсутствие иного жилого помещения, право на алименты от собственника, тяжелое материальное положение и другие заслуживающие внимания обстоятельства), но на деле эти гарантии далеко не безупречны.