Принципы местного самоуправления в РФ

   а) решение, принимаемое населением через  формы прямого волеизъявления - местным референдумом, сходом (в малочисленных муниципальных образованиях);

   б) решение, принимаемое через формы  прямого волеизъявления или представительным органом местного самоуправления;

   в) решение, принимаемое через формы  прямого волеизъявления или обладающим соответствующим полномочием органом (должностным лицом) местного самоуправления.

   Для понимания, какой из приведенных  вариантов более корректен, необходимо руководствоваться положениями  Конституции РФ. Когда речь идет о прямом волеизъявлении населения, в Конституции РФ используется термин "непосредственно", в частности, в ст. 3 Конституции указано: "Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления".

   В статье 132 Конституции в числе вопросов местного значения указаны: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка. Решение указанных вопросов осуществляется различными органами местного самоуправления. Более того, все эти вопросы не могут осуществляться исключительно представительным органом местного самоуправления, т.к. традиционным требованием к демократической организации власти является обособленность органов, обладающих полномочиями по утверждению бюджета и по его исполнению.

   Организационные формы местного самоуправления выбираются населением каждого муниципального образования самостоятельно. Это  следует из нормы ст. 131 (п. 1) Конституции  РФ, установившей, что "структура  органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна. Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", организация муниципальной власти должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти⁵.

   В целях реализации указанной правовой позиции Конституционного Суда РФ в  Федеральном законе "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.) установлен ряд требований к структуре органов  местного самоуправления. Во-первых, установлен перечень органов местного самоуправления, обязательных к формированию во всех муниципальных образованиях: представительный орган муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью избирателей менее 100 человек, где полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования), глава муниципального образования и местная администрация. Во-вторых, установлен запрет на совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью населения менее 1000 человек).

   Наряду  с приведенными требованиями в названном  Законе перечислен ряд норм, излагающих закрытый перечень вариантов решения отдельных вопросов организации местного самоуправления. Во-первых, определено, что представительный орган муниципального района может состоять из депутатов, избираемых населением непосредственно путем муниципальных выборов, или формироваться из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава. Во-вторых, установлено, что глава муниципального образования может избираться либо населением на муниципальных выборах, либо представительным органом из своего состава. В-третьих, установлено, что глава местной администрации может или назначаться по контракту, или являться главой муниципального образования.

   В рамках регламентации осуществления местного самоуправления в Конституции РФ неоднократно делаются указания на самостоятельность местного самоуправления: "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (ст. 12); "местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения" (ст. 130).

   При этом существуют различные варианты понимания самостоятельности местного самоуправления. С точки зрения уровня самостоятельности это может  выражаться в "безбрежной независимости", близкой к государственному суверенитету, или ограничением самостоятельности до права добросовестно исполнять директивы органов государственной власти. С точки зрения способов реализации самостоятельности это может быть выражено как идея о том, что местное самоуправление осуществляется исключительно через прямое волеизъявление народа, или квалификацией местного самоуправления как власти органов местного самоуправления, которые вправе принимать какие-либо решения.

   Представляется, что под самостоятельностью населения  в осуществлении местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать вопросы местного значения как через прямое волеизъявление, так и через представителей.

   Формами прямого волеизъявления являются муниципальные  выборы, местный референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципального образования предусмотрено осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

   Местный референдум - универсальная форма  прямого волеизъявления, на него можно  вынести любые вопросы местного значения, за исключением запрещенных  федеральным законом.

   Иные  формы прямого волеизъявления являются целевыми - они предназначены для  решения конкретных вопросов.

   Деятельность  выборных и невыборных органов местного самоуправления является формой осуществления  местного самоуправления через представителей. Наряду с осуществлением местного самоуправления Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает институт участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это собрания и конференции жителей на части территории муниципального образования, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива граждан, участие жителей в публичных слушаниях, опросах граждан, обращения жителей в органы местного самоуправления.

   Соотношение между тремя указанными формами следующее.

   1) Решения, принятые через формы  прямого волеизъявления, имеют законодательно установленные правовые последствия, изменить которые можно лишь путем повторного обращения к соответствующей форме прямого волеизъявления. Такие решения обладают приоритетом по отношению к решениям, принимаемым органами местного самоуправления.

   2) Полномочия органов местного  самоуправления определяются уставом  муниципального образования на  основании норм действующих законов.  Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах установленной  компетенции, обязательны на всей  территории муниципального образования, но не могут отменять решения, принятые путем прямого волеизъявления.

   3) Решения и действия, осуществленные  в формах участия граждан, имеют  характер индивидуальных или  коллективных инициатив жителей.  Решения, принятые жителями через инициативные формы участия в местном самоуправлении, подлежат рассмотрению в органах местного самоуправления. Однако предложения собраний жителей, органов территориального общественного самоуправления могут быть приняты или отвергнуты органами местного самоуправления. Не носят упомянутые решения обязательного характера и для жителей той части муниципального образования, где прошло соответствующее собрание и организовано территориальное общественное самоуправление.

   Проблема  осуществления властных полномочий по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения смыкается с проблемой осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Конституция России (ст. 18) установила, что права и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

   В отношении местного самоуправления эта норма является не столько  дополнительным требованием, сколько  выражением сути этой формы народовластия. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (абз. 7 преамбулы, п. 3 ст. 4) говорит о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права вполне можно рассматривать как показатель уровня развития демократии в государстве.

   В Конституции РФ указан ряд прав и  свобод человека и гражданина, к  обеспечению которых в соответствии с конституционными нормами имеют  непосредственное отношение органы местного самоуправления:

   право доступа к информации, затрагивающей  права и свободы человека и  гражданина;

   право обращения в органы местного самоуправления;

   право на участие в управлении делами государства;

   право на жилище;

   право на охрану здоровья и медицинскую помощь;

   право на образование;

   право на обжалование в суд решений  и действий (или бездействия) органов  местного самоуправления.

   Кроме того, исходя из норм Федеральных законов "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.), "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Гражданского кодекса Российской Федерации осуществление местного самоуправления имеет отношение к таким конституционно гарантированным правам и свободам человека и гражданина, как:

   свобода передвижения;

   право свободно получать информацию;

   право на объединение;

   свобода экономической деятельности;

   право частной собственности;

   право на благоприятную окружающую среду;

   право на участие в культурной жизни  и пользование учреждениями культуры;

   право защиты от злоупотребления властью.

   Целью осуществления местного самоуправления является решение вопросов местного значения - непосредственного обеспечения  жизнедеятельности жителей муниципального образования. Данная цель требует работы органов местного самоуправления в постоянном контакте с жителями, широкого информирования населения о деятельности муниципальных властей⁶.

   Принцип правового регулирования полномочий органов местного самоуправления позволяет закрепить единый источник финансирования реализации полномочий этих органов по решению вопросов местного значения.

   В настоящее время решение вопросов местного значения должно осуществляться за счет средств местного бюджета. При  этом федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные источники финансирования затрат на выполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Это могут быть средства федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и другие.

   Однако  полномочия органов государственной  власти Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации по определению  объемов расходов из местных бюджетов ограниченны. Ни федеральным законом, ни законом субъектов Российской Федерации объемы расходов из местных бюджетов определены быть не могут.

   Существовавшая  в 90-х годах прошлого века практика определения объемов и состава  расходов из местных бюджетов органами государственной власти не дала положительных результатов. Напротив, появилась финансовая зависимость органов местного самоуправления от этих органов власти, т.к. определение расходов из местных бюджетов государственными органами власти практически "парализовало" активность на местах. Органы государственной власти грубо вмешивались в компетенцию органов местного самоуправления, нарушалось конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления.