Проблема доходов местных бюджетов

     Главным направлением использования средств  местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением  человека: расходы на социально-культурные мероприятия (на дошкольное воспитание, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, физическую культуру, культуру и искусство и т.д.), на жилищно-коммунальное хозяйство. Роль местных бюджетов в финансировании отраслей экономики не только существенно меньше, чем у федерального и региональных бюджетов, но и имеет отраслевую специфику – приоритетными являются инфраструктурные отрасли (транспорт, дорожное хозяйство, связь) и сельское хозяйство¹⁸. 
 

2.2 Обеспечение сбалансированности и устойчивости местных бюджетов 

     Муниципальные образования должны стремиться к построению сбалансированных бюджетов, в которых размеры доходов и расходов совпадают. Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета не более 15 % объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней).

     Для большинства муниципальных образований  достижения устойчивых, прогнозируемых и сбалансированных бюджетов до последнего времени было практически невозможно. Это объясняется тем, что доля собственных доходов местных  бюджетов для муниципальных образований в 2003 г. составляла от 10 до 50 %, что порождало массированные и трудно прогнозируемые финансовые потоки из региональных бюджетов в местные. В некоторых субъектах РФ разграничение доходных источников между региональными и местными бюджетами производилось таким образом, что все без исключения местные бюджеты оказывались дотационными. Бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ через систему регулирующих налогов и дотаций чаще всего сводилось к выравниванию финансового положения всех муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказывались города-«доноры».

     Другой  причиной несбалансированности и неустойчивости местных бюджетов было возложение на них ряда государственных полномочий, финансируем крайне неудовлетворительно или вовсе не финансируемых¹⁹.

     Федеральный закон 2003 г. и новый Бюджетный  кодекс РФ устанавливают принципиально  иной механизм выравнивания уровня бюджетной  обеспеченности муниципальных образований  и новую систему межбюджетных отношений в субъекте РФ. Эта система должна обеспечить финансовую поддержку экономически слабых муниципальных образований из регионального фонда финансовой поддержки, обеспечение сбалансированности их бюджетов и изъятие избыточных финансовых средств у доноров.

     Система этих отношений начинается с ключевого  момента – ежегодного установления субъектом РФ, начиная с 2006 г., критериального уровня бюджетной обеспеченности в  расчете на одного жителя для городских  округов и муниципальных районов. Этот уровень по сути является региональным минимальным социальным стандартом бюджетной обеспеченности. Получив от субъекта РФ численное значение критериального уровня на очередной финансовый год и зная свой индекс бюджетных расходов и формулу расчета дотаций, муниципальное образование имеет все исходные данные для самостоятельного расчета объема получаемых им дотаций, а, следовательно, для разработки и утверждения своего бюджета. Субъект РФ имеет в своем распоряжении два механизма выравнивания бюджетной обеспеченности – налоговое и бюджетное, в различном сочетании.

     Выравнивание  бюджетной обеспеченности в расчете  на душу населения не предполагает обязательного доведения уровня бюджетной обеспеченности всех дотационных  муниципальных образований до критериального, ибо это бы лишило бы такие муниципальные образования стимулов к наращиванию собственного налогового потенциала.

     Для муниципальных образований уровень  бюджетной обеспеченности которых  превышает критериальный существует другая модель выравнивания. Если превышение составляет не более 2,0 от среднего уровня по субъекту РФ, то все полученные доходы МО (муниципальное образование) может использовать для своих нужд. Те МО, уровень доходов которых превышает расчетный более чем в 2 раза, оставляют у себя доходы по формуле 2 + 50 % сверх этого. Излишки, изымаемые у образований-«доноров» используются для поддержки других муниципальных образований. Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым МО в бюджете РФ образуется региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов²⁰.

     Новый механизм бюджетного выравнивания стимулирует  МО на наращивание своего экономического потенциала и собственной доходной базы и тем самым прирост доходов  бюджетов других уровней.

     Существуют  и другие методы бюджетного выравнивания. Субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в бюджете субъекта РФ фонда компенсаций.

     Для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры МО в составе расходов субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития.

Для долевого финансирования приоритетных социально  значимых расходов местных бюджетов в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд софинансирования социальных расходов²¹.

     Муниципальным образованиям может также предоставляться  другая финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов  РФ. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ МЕСТНЫХ  БЮДЖЕТОВ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ 

     Необходимость совершенствования организации и функционирования местных бюджетов, в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенными к населению, местные бюджеты являются первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местных бюджетов негативным образом сказываются на состоянии всего общества.

     Неблагополучное состояние российских местных бюджетов очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем. Причины этих проблем нуждаются в специальном анализе – только так можно будет выработать адекватные и эффективные практические меры для их разрешения.

     На  сегодняшний день можно выделить следующие проблемы местных бюджетов:

     - противоречивая нормативно - правовая база;

     - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам;

     - несбалансированность местного бюджета;

     - слабая собственная доходная базы.

     - безответственность должностных  лиц местного самоуправления²².

     Право населения страны на местные бюджеты  создает ответственность государства  за обеспечение возможности его  реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан. При этом не следует необоснованно отдалять друг от друга институты государственной власти и местные органов управления. Государственная власть и местные бюджеты должны дополнять друг друга.

     Выработанные  европейским опытом принципы децентрализации  управления, субсидиарности еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика также отходит от представлений о местных бюджетах как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц.

     Одна  из самых острых проблем – несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

     Не  обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления²³.

     В соответствии с конституционно-правовыми  основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Но при том, что на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, в ближайшее время необходимо также урегулировать такие важные проблемы, как порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, формирование муниципального заказа, порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления, порядок осуществления органами местного самоуправления внешних связей.

     Приходится  констатировать, что и в правоприменительной  практике присутствует значительное количество нерешенных проблем. Они порождены, прежде всего, опережающим характером формирования системы местного самоуправления в России, когда нормы и институты зачастую возникали не столько в результате органического движения снизу, сколько в результате инициативы сверху, и при этом были выражены в самом общем виде. Исторически подобный сценарий политического развития был, скорее всего, неизбежен. Но именно в сфере самоуправления его последствия оказались особенно негативными и подлежат устранению. Имеющиеся проблемы можно систематизировать следующим образом²⁴:

     - размытость и неконкретность многих правовых норм;

      - несогласованность с рядом базовых законов, принятых позднее;

     - юридическая некорректность уставов муниципальных образований;

     - отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;

     - недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля – как со стороны граждан, так и со стороны государства – за деятельностью органов местного самоуправления;

     - неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления.

     Анализ  проблем показывает наличие глубокого  и системного кризиса в организации  и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. В данной ситуации не вызывает сомнений необходимость критического анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.

     При этом нельзя считать обоснованным и  радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации)²⁵, может привести к выходу за пределы действия Европейской Хартии местного самоуправления (что в свою очередь ставит вопрос о членстве России в Совете Европы), новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет по сути к замене местного самоуправления государственным управлением.

     Более детально остановимся на второй проблеме. Органы местного самоуправления формируют, утверждают, исполняют и контролируют исполнение местного бюджета. Между тем органы местного самоуправления не обладают достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могли бы свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления не соразмерны их обязанностям, установленным Конституцией и законодательством. Отсутствие четкой регламентации бюджетных взаимоотношений при создании одного муниципального образования в границах другого, а также отсутствие нижнего предела численности населения муниципального образования привели к тому, что многие мелкие населенные пункты или даже их части (в которых, как правило, присутствует один крупный налогоплательщик) получили возможность сформировать муниципальное образование и получить бюджетную автономию – без всякого учета степени реальной заинтересованности населения в такой форме реализации его права на местное самоуправление. В более широкой формулировке проблема состоит в том, что гарантированные Конституцией и законодательством права на формирование муниципальных органов, подразумевающие специфические бюджетные и финансовые полномочия, именно в этой части лишены эффективного механизма их реализации.