Введение в муниципальное право

Введение  в муниципальное право

1. Общая характеристика местного самоуправления.
2. Понятие местного самоуправления в РФ.
3. Общие принципы организации местного самоуправления в РФ.
4. Система местного самоуправления в РФ.

Вопрос 1.

Впервые термин местное самоуправление появляется в 17-ом веке в Англии, и связан со становлением городского самоуправления. В России он появляется с середины 19-го века, при Александре II, связан с его реформами (городская, земская реформа). Первые исследователи под местным самоуправлением понимали государственное управление, осуществляемое через лиц, не являющимися государственными служащими. Такое управление - противоположность бюрократическому, осуществляется через заинтересованных лиц. Профессор Лазаревский (СПб) под местным самоуправлением понимал децентрализованное государственное управление, где самостоятельность органов, обеспечена системой гарантий, устанавливающих тесную связь таких органов с территорией и населением. Редрих и Ашлей: местное самоуправление - это осуществление жителями или их избранными представителями обязанностей и прав, которые предоставлены им в силу полномочий или принадлежат по общему правилу.

С учётом развития истории развития местного самоуправления, сформировалось несколько  теорий местного самоуправления (вообще, местное самоуправление это очень дискуссионный вопрос, и сегодняшний день не исключение, грядут реформы государственного устройства):

1. Свободной общины - эта теория исторически первая, суть в том, что существует три ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная, а согласно теории, есть и четвёртая - муниципальная или общинная. Государство не создаёт общину, а признаёт уже существующую, община существует по тому: 1) что круг общинных дел отличен от круга дел государственных; 2) община является субъектом специальных прав, которые принадлежат только ей; 3) должностные лица, общинного управления, это именно общинные должностные лица, а не государственные. С точки зрения этой теории, можно говорить об общинном характере происхождения местного самоуправления.

2. Хозяйственная теория - возникла как реакция на критику теории свободной общины, суть в том, что собственные дела общины, дела строго хозяйственные, и с учётом этого все её дела - только хозяйственные. Община должна развивать все формы собственности, формировать органы общины как эффективных собственников и предпринимателей.

3. Юридическая теория - органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства, а органами общины. Все общины как самоуправляющие единицы, являются субъектами прав, предоставленных им государством. Суть в том, что государство признаёт неприкосновенность прав общины, и должно всемерно уважать эти права.

4. Политическая теория - суть в том, что противопоставляется земское (муниципальное) и опричное (бюрократическое) начало. Население и его представители не являются чиновниками, государственными служащими. Население осуществляет самодеятельность, независимую от правительства, и свободно в осуществлении местного самоуправления.

5. Государственная теория - местное самоуправление, это часть государства, оно должно заниматься осуществлением государственных задач, всякое публичное управление, есть управление государственное, а, следовательно, тот кто несёт обязанности по местному самоуправлению, выполняет задачи государства.

6. Органическая теория - государство является сложной личностью, состоящей из социальных организмов. Самое низовое структурное подразделение государства, это община, она имеет ряд полномочий, но они не делегированы общине государством, а принадлежат ей как социальному организму.

Все эти  теории местного самоуправления содержат в совокупность четыре признака, которые и характеризуют местное самоуправление:

1. Связан с различием в характере власти - государственная власть суверена, самостоятельна, муниципальная власть подзаконна и действует в порядке и рамках, указанных государством.
2. Связан с разграничением уровней компетенции государства - в унитарном государстве эти уровни разграничиваются на два: государство и местное самоуправление, в федеративном на три: федеративное государство, субъекты федерации и местное самоуправление.
3. Наличие у местного самоуправления собственной материально-финансовой базы.
4. Местное самоуправление всегда территориально организовано и формируется в результате выборов.

Вопрос 2.

Конституция РФ рассматривает местное самоуправление в трех аспектах:

1. Как основу конституционного строя.
2. Как право населения на местное самоуправление.
3. Как форму народовластия.

Есть  много точек зрения по поводу такой многоаспектности, но это основные.

Местное самоуправление как  основа конституционного строя. Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - ФЗ) в ст.2 определяет местное самоуправление как основополагающий принцип организационного построения власти в государстве, который активно определяется системой управления.

1. С учётом того, что Конституция РФ признаёт местное самоуправление, следовательно, система управления в РФ является децентрализованной.
2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и не могут рассматриваться как структурные подразделения системы государственной власти.
3. В юридическом смысле органы государственной власти и органы местного самоуправления равны между собой.
4. В законодательстве специально закреплена особая группа вопросов, получивших название "вопросов местного значения".

Местное самоуправление как  право населения. Согласно Конституции РФ население это главный и основной субъект местного самоуправления. Конституция закрепляет гарантии этого особо статуса:

1. Население любого поселения не может быть лишено права на местное самоуправление.
2. Лишить права на местное самоуправление можно только такое муниципальное образование, которое не является поселением (сельский район, округ).
3. Население обладает правом инициировать создание нового муниципального образования.
4. Население может самоуправляться не только в рамках местного самоуправления, но и на локальных территориях в рамках территориального общественного самоуправления.
5. Граждане РФ имеют равные права на участие в местном самоуправлении, как непосредственно, так и через своих представителей, более того, Конституция гарантирует как активное, так и пассивное избирательное право в органы местного самоуправления.
6. Государство не только признаёт, но и закрепляет право за населением на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.
7. Без учёта мнения населения не могут быть изменены территориальные границы ни одного муниципального образования.
8. Органы государственной власти обязаны создавать правовые, организационные, материальные условия, для осуществления местного самоуправления.

Местное самоуправление как  форма народовластия. Конституция закрепляет три формы народовластия: через государственные органы, непосредственно и через органы местного самоуправления. В последнем случае народ делает это через особый субъект - население местного самоуправления, имеется и особый объект - вопросы местного значения. Местное самоуправление занимает особенное положение в демократическом механизме управления обществом и государством. Оно обладает самостоятельностью, и при этом, муниципальные образования несут собственную ответственность за свои действия.

Риторический  вопрос: "Необходимо ли местное самоуправление Российскому государству"? Оставим в стороне все остальные моменты, и затронем лишь юридический, да необходимо, так как помимо провозглашения принципа местного самоуправления в Конституции, 28 февраля 1996 подписана Европейская хартия местного самоуправления, и 11 апреля 1998 года она была ратифицирована Государственной Думой РФ.

Вопрос 3.

Общие принципы организации местного самоуправления выражают, прежде всего, политику децентрализации, которая закреплена в Конституции  РФ 1993. В литературе выделяется различное количество принципов, их даже классифицируют, но мы затронем лишь те, которые упоминаются в Конституции:

1) Самостоятельное решение населением вопросов местного значения - реализуется через самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, через избрание населением депутатов, через обязательное согласование с населением изменение границ муниципальных образований.

2) Принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления государством. Речь идёт о том, что органы местного самоуправления (ст.12 Конституции) не входят в систему органов государства, но эту норму нельзя понимать буквально, это не значит, что органы местного самоуправления вообще находятся вне государства. Это всего лишь организационное обособление.

3) Принцип разграничения компетенции РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в области местного самоуправления. До Конституции РФ, и ФЗ, в РФ никогда не было норм, разграничивающих компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления. ФЗ это сделал впервые в новейшей истории российской государственности.

Какие вопросы организации местного самоуправления относятся к ведению РФ в целом:

• федеральное законодательство о местном самоуправлении;
• конституционный контроль;
• обеспечение гарантий осуществления местного самоуправления государством;
• регулирование порядка передачи федеральной собственности в муниципальную;
• установление государственных и социальных стандартов, касающихся различных аспектов жизни местного самоуправления (напр., нормы питания детей в школе, дорожное хозяйство);
• принятие федеральных программ развития местного самоуправления;
• компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, если они возникли по вине органов государственной власти;
• регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
• обеспечение финансовой самостоятельности местного самоуправления (на практике, норма практически не действует, скорее наоборот, налоговая реформа полностью лишила местное самоуправление финансов);
• прокурорский надзор за деятельностью местного самоуправления;
• особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях;
• регулирование основ муниципальной службы.

Вопросы организации местного самоуправления, которые относятся к ведению субъектов РФ:

• принятие и изменение законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении;
• обеспечение соответствия законов субъектов РФ Конституции России и федеральному законодательству;
• регулирование порядка передачи собственности субъектов федерации в муниципальную собственность;
• регулирование отношений между бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами;
• обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
• делегирование органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов федерации в области местного самоуправления;
• принятие региональных программ развития местного самоуправления;
• защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
• обеспечение финансовой самостоятельности местного самоуправления;
• обеспечение государственных социальных минимальных стандартов;
• установление порядка решения вопросов административно-территориального устройства;
• компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникающих в результате принятия решений органами государственной власти субъектов федерации;
• законодательство о муниципальной службе;
• законодательство об административной ответственности (вопросы, касающиеся местного самоуправления);
• установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Вопросы организации местного самоуправления, которые относятся к ведению  муниципальных образований. Здесь  вопросы делятся на две большие  группы: вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, по общему правилу, последнему их наделяют субъекты федерации. Обычно отдельные государственные полномочия, делегируются в рамках бюджетного процесса. Вопросы местного значения также закреплёны в ФЗ:

• принятие и изменение уставов муниципального образования;
• владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
• местные финансы;
• комплексное социальное и экономическое развитие территории;
• содержание и использование муниципального жилого и нежилого фонда;
• содержание и развитие муниципальных учреждений образования;
• содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения;
• охрана общественного порядка;
• планирование и застройка населённых пунктов;
• контроль за использованием средств;
• регулирование использования других природных ресурсов на территории муниципального образования;
• организация, содержание и развитие муниципальных систем электро-, газа-, водоснабжения, канализаций;
• снабжение топливом;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог;
• благоустройство территорий муниципального образования;
• организация утилизации и переработка бытовых отходов;
• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
• муниципальные архивы;
• транспортное обслуживание населения, услуги связи;
• создание условий для развития услуг торговли, общественного питания, бытового обслуживания;
• создание условий для деятельности учреждений культуры и образования;
• сохранение памятников истории и культуры в муниципальной собственности;
• создание и содержание муниципальной информационной службы;
• создание условий для развития СМИ;
• развитие физической культуры и спорта;
• обеспечение социальной поддержки и занятости населения;
• участие в охране окружающей среды;
• обеспечение пожарной безопасности.