Выбор приоритетов экономического развития города

     Принятие  как федеральных, так и региональных правовых актов благоприятно сказывается на экономическом развитии субъектов Федерации. В целом на региональном уровне наметились очевидные тенденции по активизации позиции органов государственной власти субъектов Федерации в развитии правовой основы экономической политики, создании благоприятной экономической среды и привлечении инвестиций. Развитие правовой основы позволяет более эффективно использовать возможности субъектов Федерации в экономической сфере, снижать непроизводительные издержки региональных бюджетов, полнее удовлетворять запросы населения.

     Особое  значение в этой связи приобретают  акты концептуального характера, которые позволяют повысить системность регулятивного правового воздействия на экономику регионов.

     Вместе  с тем необходимо отметить, что при правовом регулировании субъектами Федерации отношений в экономической сфере нередко встречаются ошибки и недочеты. Есть примеры вторжения субъектов Федерации в сферу исключительного ведения Российской Федерации, включения в региональное законодательство отдельных положений международных конвенций и договоров, даже еще не ратифицированных федеральным парламентом. С другой стороны - имеются случаи вмешательства в экономику регионов со стороны федеральных органов власти, запрета на осуществление собственного правового регулирования в ряде сфер. Иногда это происходит необоснованно. Например, ряд отношений в сфере лицензирования, ранее признававшихся сферой совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, федеральные органы власти считают отношениями в сфере гражданского права, которое относится к ведению Российской Федерации.

     Определенные  недостатки имеются и в федеральном  законодательстве.

     Например, в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации",  установлен перечень вопросов, решение которых относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). А в п. 4 этой же статьи содержится предписание, согласно которому полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не могут быть изменены иначе, как путем внесения изменений и (или) дополнений в указанный перечень.

     Но  данное положение нередко трактуется достаточно упрощенно, как не допускающее  никакого расширения перечня полномочий субъектов Российской Федерации. Однако при этом не учитывается, что одним из принципов федеральной реформы было недопущение "произвольного и необоснованного возложения на нижестоящий уровень публичной власти обязанностей, требующих конкретного объема расходов, не финансируемых из бюджета уровня публичной власти, принявшего соответствующее решение"⁷.

     Таким образом, целью рассматриваемого законодательного предписания является фактический запрет на наделение федеральными законами субъектов Федерации полномочиями, не подкрепленными финансовыми средствами. Такое наделение неоднократно происходило ранее. Естественно, что в условиях различной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации не все из них имели финансовые и материальные ресурсы для полноценной реализации таких полномочий.

     Однако  если в субъекте Федерации имеются  достаточные финансовые средства, то перечень полномочий, осуществляемых его органами государственной власти самостоятельно за счет средств регионального бюджета, может быть расширен законами такого субъекта Федерации. В п. 5. ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" сделана важная оговорка о том, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Федерации, могут устанавливаться иные полномочия региональных органов власти субъекта по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно. Но при этом непременно должны соблюдаться следующие условия: такие полномочия могут осуществляться только за счет и в пределах средств регионального бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), а также это не должно противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

     Из  вышесказанного можно сделать вывод, что в целях наиболее интенсивного экономического развития субъектов Российской Федерации необходимо предоставление их органам государственной власти (прежде всего исполнительным) дополнительных полномочий в данной сфере. В настоящее время субъекты Федерации практически полностью устранены от участия в решении ряда вопросов социально-экономического развития региона (например, недропользования, использования и охраны водных объектов). В частности, концентрация на федеральном уровне всех полномочий, связанных с водными отношениями, негативно сказывается на оперативном решении водохозяйственных проблем регионального уровня, ведет к недостаточному учету экономических, экологических интересов субъектов Федерации при предоставлении водных объектов в пользование, осуществлении мер по их охране и восстановлению.

     Например, целесообразно рассмотреть вопрос о наделении органов государственной власти субъектов Федерации полномочиями по владению, пользованию, распоряжению и управлению обособленными водными объектами, за исключением водных объектов, находящихся в собственности Российской Федерации, перечень которых утверждается федеральным Правительством. Такие полномочия могут осуществляться органами государственной власти субъектов Федерации самостоятельно за счет региональных бюджетов (без учета субвенций из федерального бюджета).

     Ряд полномочий может предоставляться  органам государственной власти субъектов Федерации для осуществления за счет субвенций из федерального бюджета. Это могут быть, в частности, полномочия по управлению и распоряжению водными объектами или их участками, расположенными в пределах границ субъектов Федерации (за исключением объектов водного фонда, указанных выше, и объектов, включенных в перечень, утвержденный федеральным Правительством), в соответствии с лимитами водопользования, установленными по субъекту Федерации.

     За  счет субвенций из федерального бюджета  могут устанавливаться и отдельные полномочия в сфере сельского хозяйства. Это могут быть полномочия, в настоящее время осуществляемые территориальными органами и учреждениями Федерального агентства по сельскому хозяйству (в том числе в области семеноводства, защиты растений, мелиорации земель и др.). Это позволит вовлечь сельскохозяйственные земли в экономический оборот, обеспечить комплексный подход к использованию земель в субъекте Федерации, повысить их доходность и т.п. Естественно, что реализация таких полномочий потребует внесения соответствующих изменений в отраслевое федеральное законодательство.

     Такая же дискуссия возможна и в отношении  наделения органов государственной власти субъектов Федерации полномочиями по распоряжению, использованию, воспроизводству и охране подземных водных объектов. Это может способствовать обеспечению охраны подземных источников централизованного водоснабжения от неблагоприятных факторов и недопущения неблагоприятных техногенных и экологических последствий при любых видах пользования недрами⁸.

     В итоге я хотела бы отметить, что правовая основа экономического развития субъектов Российской Федерации включает в себя правовые акты как федерального, так и регионального уровня. Данная правовая основа является достаточно полной. Вместе с тем необходимо отметить, что нуждаются в дальнейшем совершенствовании отдельные положения действующего законодательства.

     Значительная  часть проблем в рассматриваемой  сфере связана с неодинаковым уровнем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, что не всегда учитывается в законодательстве.

     Целесообразно предоставление органам государственной  власти субъектов Федерации дополнительных полномочий в сфере регионального экономического развития. Данное предложение может реализовываться двумя способами.  
 

2. Основы социального  развития субъектов Федерации

      Социально-экономическое  развитие является одним из главных направлений деятельности органов государственной власти. Однако развитие страны в целом невозможно без учета статуса региональных ее составляющих — эффективного функционирования социальной и экономической сфер субъектов Российской Федерации. Для этого следует формировать такие режимы регулирования экономики, которые стимулировали бы и гарантировали бы устойчивый экономический рост, как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.

      Следует учитывать, что субъекты Российской Федерации имеют определенные различия в своем социально-экономическом развитии, что, естественно, влияет на объем правового регулирования социально-экономического развития в каждом конкретном регионе. Исторически сложившаяся неоднородность социально-экономического пространства России, безусловно, оказывает значительное влияние на стратегию и тактику институциональных преобразований при проведении государственной экономической политики. Эти обстоятельства не всегда учитываются в федеральном законодательстве. Вместе с тем, во многом территориальная дифференциация носит объективный характер. Она формируется благодаря природно-климатическим, социально-историческим условиям и иными объективными факторами. В определенном смысле естественные территориальные различия даже полезны, поскольку вносят динамизм в экономически и социально оправданное размещение мест приложения труда, структуру поселений.

      Принцип разграничения компетенции в федеративном государстве является основой федеративных отношений. При этом разграничение полномочий в сфере совместного ведения напрямую вытекает из разграничения предметов ведения. В Российской Федерации сложилась современная и достаточно эффективная, хотя и не лишенная недостатков модель разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместного ведения. Однако перед нами стоит задача и далее совершенствовать способы и механизмы разграничения полномочий, на что направлены происходящие в нашей стране преобразования в сфере федеративных отношений. Нормы Конституции позволяют наиболее оптимально произвести разграничение полномочий именно федеральными законами. Это является не только правом, но и обязанностью федерального законодателя, исходя из самой природы компетенции и из отнесения к федеральному уровню государственной власти функций обеспечения государственного единства и территориальной целостности России, с одной стороны, и обеспечения единства стандартов и повсеместности соблюдения прав человека и гражданина на территории страны, с другой стороны. Следует поддержать позицию, согласно которой «только в форме федерального закона конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти и конкретного органа. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов государственной власти»⁹.

      Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет основные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области социально-экономического развития субъектов Федерации; устанавливает экономическую основу деятельности органов государственной власти субъектов Федерации; состав объектов собственности субъектов Федерации, структуру регионального бюджета.

      По  моему мнению, особенно важно, что указанный федеральный закон определяет экономическую составляющую реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, «привязывая» осуществление полномочий к финансовым ресурсам федерального или регионального бюджета.

      В указанном федеральном законе дается «базовый» перечень таких полномочий, которые субъекты Федерации обязаны осуществлять в интересах обеспечения прав и законных интересов граждан. Включение их в перечень означает, что за предоставление соответствующих услуг населению отвечают органы государственной власти субъекта Российской Федерации, то есть осуществление полномочий, содержащихся в перечне, — не право, а их обязанность¹⁰.

      В то же время в Федеральном законе  заложены существенные гарантии интересов субъектов Федерации. Предусматривается, что по этим вопросам могут приниматься федеральные законы, определяющие только принципиальные элементы правового регулирования; не допускается включение в эти законы положений, которыми определяются объем и, как правило (за четко указанными исключениями), порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъектов соответствующих полномочий.

      Органам государственной власти субъектов  Федерации передаются не только соответствующие  исполнительно-распорядительные полномочия, но и связанные с ними регулятивные, что дает импульс для творческого подхода к исполнению большинства этих полномочий.

      Если  у субъекта Федерации имеются достаточные финансовые средства, то перечень полномочий, осуществляемых его органами государственной власти самостоятельно за счет средств регионального бюджета, может быть расширен законами самого субъекта Федерации. Но при этом непременно должны соблюдаться следующие условия: такие полномочия могут осуществляться только за счет и в пределах средств регионального бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), а также это не должно противоречить Конституции РФ и федеральным законам.