Экономика общественного сектора

Разумеется, на практике существует немало факторов, сдер­живающих проявление тенденции, которая описана Ч. Тибу. Во-первых, смена места жительства связана с издержками. Причина это не только денежные затраты на переезд, но и возможные потери заработка, а также ущерб для благосостояния, обусловленный утра­той привычного окружения, круга общения, климатический условий и т.п.

Во вторых, издержки не всегда полностью ложатся на тех, кто принимает решение о смене места жительства, то есть имеют место внешние эффекты, которые, как мы знаем, при прочих равных ус­ловиях, не благоприятствуют повышению аллокационной эффектив­ности. Экстерналии связаны, в частности, с зависимостью уровня издержек от масштабов производства общественного блага (в не­сколько ином контексте роль экономии на масштабе уже отмечалась выше). Отъезд либо приезд большого числа жителей может значи­тельно изменить уровень издержек, которые ложатся на других лиц, проживающих в населенном пункте.

В-третьих, локализация выгод от общественного блага почти никогда не бывает абсолютной, что также обусловливает экстерналии. Производство локальных общественных благ, как и благ частных, не­редко порождает переливы. Например, улучшение охраны обществен­ного порядка в отдельном населенном пункте в какой-то мере влияет на обстановку в целом регионе.

В-четвертых, индивиды не располагают совершенной информацией, которая требуется для принятия оптимальных решений.

В-пятых, число потенциальных мест жительства для индивида не безгранично, так что параметры развития общественного сектора вряд ли могут дифференцироваться столь же широко, как потребительские предпочтения.

В-шестых, привести административно-территориальное деление и бюджетные полномочия в полное соответствие с экономически оп­тимальными условиями производства локальных общественных благ крайне трудно как в силу исторических и политических причин, так и в силу разнообразия самих этих благ, выгоды от которых распростра­няются в неодинаковых пределах.

Чем больше дает о себе знать каждый из перечисленных факторов, тем меньше Парето-улучшений достигается на базе сочетания ми­грации с бюджетной децентрализацией. На деле эти факторы на­столько существенны, что дают основание употреблять слово «гипо­теза», когда говорится о повышении эффективности за счет описанных процессов. Однако эмпирические данные в целом подтверждают, что дифференциация бюджетной политики в отношении локальных общественных благ влияет на миграцию, в которой проявляется по­требительский выбор. Вместе с тем главное, пожалуй, состоит в том, что модель Тибу позволяет распознавать процессы прогрессирующего увеличения выгод от децентрализации и обстоятельства, от которых зависит торможение либо ускорение этих процессов.

4. Функции и расходы территориальных бюджетов

Общественные финансы выполняют три взаимосвязанные и нередко переплетающиеся функции: аллокационную, распределительную (дист­рибутивную) и стабилизационную. Первая из них выражается в ал­локации ресурсов для производства благ, поставляемых с помощью общественного сектора, вторая  в перераспределительных процессах, третья  в проведении макроэкономической политики, обеспечивающей здоровое развитие хозяйства в целом, прежде всего частнопредпри­нимательского сектора. Рациональная макроэкономическая политика является, очевидно, общественным благом. Модель, характеризующую распределение функций между звеньями бюджетной системы, которые принадлежат к разным ее уровням, часто называют моделью «слоеного пирога».

Децентрализованное выполнение стабилизационной функции практически неэффективно. Ведь, региональная экономика является, как правило, несравненно более открытой, чем национальная. Границы рынков далеко не совпадают с административно-территориальным делением. В потреблении жителей каждого региона огромное место занимают товары, импортируемые в него из других регионов страны. Известно, что чем выше предельная склонность к импорту, тем меньше мультипликатор расходов.

Эффект изменения уровня общественных расходов в отдельном регионе не концентрируется внутри данного региона, а распределяется по всем остальным регионам, поставляющим ему продукцию. Таким образом, обособленное проведение региональной макроэкономической политики породило бы столь существенные экстерналии, что хозяйству региона скорее всего досталась бы лишь небольшая часть выгод. В то же время в масштабах всей национальной экономики последствия стабилизационной политики региона вряд ли оказались бы по-на­стоящему значительными.

Перераспределительная функция нередко в определенной степени выполняется на региональном уровне. Однако и в этой области, как правило, доминирует общенациональное начало. То или иное понимание справедливого распределения характеризует обычно целую нацию, государство, а не население отдельного города или района. Единство государства и общества оказалось бы серьезно подорванным, если бы, например, переезд из одной части страны в другую влек за собой кардинальный пересмотр социальных гарантий, на которые вправе рассчитывать гражданин. Основные гарантии, а значит, и ключевые параметры перераспределительной политики определяются централи­зованно и находят выражение в общенациональном (федеральном) законодательстве. В Российской Федерации ряд важнейших гарантий, таких, как право на социальное обеспечение, бесплатную медицинскую помощь и образование, предусмотрен в Конституции.

Наиболее пригодна для децентрализованного выполнения аллокационная функция в той мере, в какой она касается ресурсов, необходимых для удовлетворения потребностей в локальных обще­ственных благах. В зависимости от того, в каких границах в основном сосредоточиваются выгоды от конкретного общественного блага, ал­локация ресурсов для его поставки может осуществляться терри­ториальными органами разного уровня. Так, в России имеются го­сударственные органы субъектов Федерации: республик, краев, об­ластей, городов федерального значения, автономной области и авто­номных округов, а также районные, городские и иные органы местного самоуправления. Некоторые функции естественным образом относятся к сфере деятельности местных органов, другие осуществляются на уровне субъектов Федерации, иногда с участием федерального уровня.

Участие общенациональных (федеральных) органов в формировании ресурсной основы решения региональных проблем, а региональных органов - в решении проблем местного характера имеет два теоре­тических основания. Во-первых, как уже отмечалось, пределы рас­пространения выгод от локального общественного блага обычно не вполне совпадают с административными границами. Если имеют место позитивные внешние эффекты, то для оптимальной аллокации ресурсов требуется, чтобы территория, за счет бюджета которой производится общественное благо, получала компенсацию за экстерналии извне. Это одна из причин, по которым даже при оптимальном распределении бюджетных функций потребовалось бы выделение части федеральных доходов в распоряжение субъектов Федерации, а части их доходов  в распоряжение районов и населенных пунктов.

Во-вторых, аллокационные процессы связаны с распределительными. Принципы справедливости требуют обеспечить всему населению страны некоторый минимум не только денежных доходов, но и потребления ряда локальных общественных благ. Коль скоро это локальные блага, желательно использовать преимущества децент­рализации в их поставке. В то же время ресурсные возможности регионов неодинаковы, что может обусловливать чрезмерные различия в доступности этих благ для населения. Поэтому ради справедливого распределения благ между потребителями (индивидами и их группами) приходится прибегать к перераспределению ресурсов общественного сектора между регионами.

С учетом сказанного понятны различия в структуре расходов бюд­жетов разных уровней. Так, в федеральном бюджете России наиболь­ший удельный вес занимают расходы на национальную оборону, государственную поддержку отраслей народного хозяйства, финансо­вую поддержку территорий, внешнеэкономическую деятельность, пога­шение и обслуживание государственного долга, а в бюджетах субъек­тов Федерации и местных бюджетах выше доля расходов на финан­сирование социально-культурных мероприятий. При этом схожие по направленности расходы финансируются бюджетами разного уровня в зависимости от того, обслуживание какой территории обеспечивается затратами. Например, если речь идет о народном образовании, средняя школа получает средства из местного бюджета, а вуз, привлекающий студентов со всей страны и готовящий кадры для многих регионов,  из бюджета Федерации.

5. Доходы территориальных бюджетов

Функциям территориального бюджета должны соответствовать его доходы. Это один из важнейших принципов бюджетного феде­рализма.

Бюджеты территорий формируются в основном за счет трех типов доходов. Во-первых, это налоги, самостоятельно устанавливаемые и собираемые территориальными органами власти. В России федераль­ным законодательством определен перечень налогов, которые вправе собирать как органы субъектов Федерации, так и органы местного самоуправления.

Во-вторых, имеют место долевые отчисления в бюджет территории от налогов, поступающих на более высокий уровень бюджетной системы. Так, в России существенную роль в формировании бюджетов субъектов Федерации играет налог на добавленную стоимость. Он является федеральным налогом. Однако, например, на 1994 г. было установлено, что 25% поступлений от этого налога зачисляется в бюджеты тех субъектов Федерации, на территории которых данные средства собраны. Бюджеты органов местного самоуправления в свою очередь могут получать долевые отчисления от источников, фор­мирующих доходы субъектов Федерации.

В-третьих, в нижнее звено бюджетной системы из верхнего обычно поступают, различного рода трансферты (субсидии, дотации, суб­венции), представляющие собой формы помощи в покрытии расходов. Между ними и долевыми отчислениями нет непроходимой грани, однако долевые отчисления предполагают нормативное закрепление за тер­риториальным бюджетом стабильного источника дохода, тогда как трансферты зависят от частных решений органов, распоряжающихся бюджетом, из которого трансферты черпаются. Зависимость от трансфертов сковывает самостоятельность территории в разработке и реализации бюджетной политики, отвечающей предпочтениям ее жителей.

При прочих равных условиях, желательно, чтобы доля трансфертов в доходах территориального бюджета была невысокой. Что же ка­сается территориальных налогов, с одной стороны, и долевых отчис­лений от федеральных налогов (или иных доходов верхнего уровня бюджетной системы), с другой, то и те и другие имеют свои преи­мущества. Преобладание собственных, устанавливаемых в регионе налогов в доходной базе территориального бюджета (так называемая американская модель бюджетного федерализма) обеспечивает макси­мальную гибкость и самостоятельность бюджетной политики региона. Высокой доле отчислений от общенациональных, федеральных налогов в территориальных бюджетах (так называемой германской модели) соответствуют относительно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и заинтересованность региональных властей в полном сборе этих налогов. Для России в настоящее время характерна скорее германская модель.

Для собирательного обозначения различных форм передачи средств из одних звеньев бюджетной системы в другие будем далее исполь­зовать термин «бюджетные гранты».

Специфические предпочтения, характерные для населения терри­тории, выявляются тем точнее, чем адекватнее ее жители воспри­нимают предельные издержки поставки локальных общественных благ. Бюджетные гранты позволяют непосредственно не увязывать удов­летворение потребностей в локальных общественных благах с ростом налогообложения именно тех граждан, которые, проживая в регионе, потребляют данные блага. В результате возникает избыточное дав­ление в пользу увеличения бюджетных расходов. Поскольку это про­исходит одновременно на всех территориях, предъявлявших спрос на гранты, слабая увязка региональных расходов с собственными дохо­дами порождает, при прочих равных условиях, тенденцию к пре­вышению оптимального уровня совокупного налогового бремени за счет неоправданного роста федеральных налогов.

Издержки, с которыми связано удовлетворение потребностей, предъ­являемых на территории региона, всего нагляднее, когда финанси­рование обеспечивается с помощью маркированных налогов и пла­тежей за используемые ресурсы. Они играют заметную роль в формировании территориальных бюджетов. Так, в России к доходам субъектов Федерации отнесена, в частности, плата за воду, заби­раемую промышленными предприятиями, а к доходам местных бюд­жетов  налог на строительство объектов производственного назна­чения в курортных зонах, сбор за уборку территории населенных пунктов и др.

Во многих странах существенное место среди доходов территорий занимают налоги на имущество, в особенности недвижимое. Недви­жимость четко локализована, что издавна делало ее привлекательным объектом местного налогообложения. В то же время пользование строениями и земельными участками тесно корреспондирует с потреблением целого ряда локальных общественных благ, обеспе­чивающих коммуникации, безопасность, удовлетворительное гигиени­ческое состояние территории и т.д. В России субъекты Федерации взимают налог на имущество предприятий и налог с имущества, пе­реходящего в порядке наследования и дарений, а в местные бюджеты поступает налог на имущество физических лиц и земельный налог.

Когда большинство жителей региона располагают значительной по размерам собственностью, распределенной не слишком неравномерно (скажем, когда преобладает проживание в собственных домах, имею­щих сравнительно высокую стоимость), обложение имущества позво­ляет поддерживать довольно наглядную связь между выгодами, кото­рые типичный налогоплательщик получает от локальных обществен­ных благ, и размером налога, который он уплачивает. Однако чем неравномернее распределение собственности и чем выше доля неимущих, тем реже для конкретного индивида выгоды соответствуют налоговым обязательствам. В условиях концентрации собственности в немногих руках налог на имущество воспринимается как «налог на богатых», то есть в первую очередь как инструмент перераспре­деления. Точка зрения большинства на желательные размеры подоб­ных налогов определяется скорее соображениями справедливости, чем предпочтениями, касающимися локальных общественных благ. В данной связи налогообложение имущества не всегда в полной мере адекватно функциям территориальных бюджетов и не везде способно успешно играть решающую роль в их формировании.