Экономика общественного сектора

Вместе с тем восприятие налога гражданами неизбежно во многом определяет политику его применения и может, как мы уже знаем, фиксировать скорее характер налоговых обязательств, чем реальное распределение налогового бремени. В частности, даже если налоги на имущество уплачиваются главным образом наиболее состоятельными гражданами, нельзя утверждать, что они не перемещаются на других членов общества. Например, налог на имущество домовладельца в принципе способен перемещаться на тех, кто арендует жилье.

Ввиду первостепенной значимости налогов на недвижимое имущест­во для региональных и местных бюджетов многих стран, вопрос о сфере их действия привлекает внимание исследователей. Согласно так называемому традиционному взгляду на этот вопрос, налог на не­движимость подобен акцизу. Имеется в виду, что, например, налого­обложение жилого дома означает для его потенциального покупателя то же самое, как если бы покупка была обложена акцизом в размере капитализированного налога3. Если же дом сдается внаем, то владелец стремится включить сумму налога в состав арендной платы так же, как продавец обычного товара попытался бы включить в цену акциз.

Последствия налогообложения товаров и услуг зависят, как извест­но, от соотношения эластичностей спроса и предложения. Недвижимое имущество состоит прежде всего из земельных участков и строений. Предложение земли абсолютно неэластично, поэтому в той мере, в какой налог относится к земельной собственности, его бремя ложится на землевладельцев. Но в той степени, в какой налог относится к строениям, предложение высокоэластично, по крайней мере в долго­срочном плане. Ведь масштабы строительства чутко реагируют на изменения рыночной конъюнктуры. Что же касается спроса на строе­ния, во всяком случае на жилье, он не отличается высокой эластич­ностью по цене.

Таким образом, в соответствии с традиционным взглядом, бремя налогообложения недвижимости в очень большой степени ложится на потребителей жилья. Поскольку в странах с рыночной экономикой расходы на жилье занимают гораздо большее место в бюджете семей среднего достатка, чем в богатых семьях, сторонники традиционного взгляда склонны считать налогообложение недвижимости скорее регрессивным, чем прогрессивным.

Так называемый новый взгляд на налоги с недвижимости характе­ризуется перенесением акцента с частичного равновесия на общее и истолкованием данного налога как формы обложения капитала. Накопленные средства могут вкладываться в недвижимость наряду с другими активами. Когда под влиянием налога недвижимость становится относительно дороже, увеличивается привлекательность иных форм инвестиций, которые в результате поглощают возрастающую долю совокупного капитала. С точки зрения сторонников нового взгля­да, имеет место процесс, подобный описанному в главе шестой, когда речь шла о налогообложении прибыли корпораций. В краткосрочном периоде, пока перемещение капитала из налогооблагаемой сферы к иным формам вложений не успевает совершиться, бремя налога несут в основном те лица, на которых непосредственно возложены налоговые обязательства. Однако в среднесрочном периоде бремя распростра­няется на всех владельцев капиталов, а в долгосрочном  последствия зависят от степени открытости национальной экономики

6. Бюджетные гранты

К числу наиболее важных проблем теории бюджетного федерализма относится анализ воздействия бюджетных грантов на децентрали­зованно принимаемые решения. Разумеется, такой анализ предпола­гает, что децентрализация реальна, то есть территориальные органы располагают полномочиями (пусть даже не безграничными) самостоя­тельно изменять как предложение общественных благ, так и уровень региональных (местных) налогов. Тогда для них актуален выбор наилучшего соотношения налогов и потребления локальных общест­венных благ, а бюджетные гранты, изменяя условия выбора, влияют на это соотношение.

Для проведения анализа удобно выделять следующие типы бюд­жетных грантов: блочные и категориальные, а среди последних  долевые и недолевые. Блочный грант поступает в полное распо­ряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на любые цели, соответст­вующие функциям данного звена бюджетной системы. Таковы, например, отчисления от налога на добавленную стоимость и других федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Категориальным называется грант, направляемый в террито­риальный бюджет для использования на конкретные цели, которые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня. Так, часть ассигнований из федерального бюджета выделяется регионам для финансирования их участия в реализации общегосударственных программ.

Категориальный грант является долевым, если регион обязан дополнять его ассигнованиями из собственных источников на достиже­ние той цели, для которой грант предназначен. Например, общегосударственная программа может предусматривать, что регионы, которые предпринимают строительство новых шоссейных дорог получают из федерального бюджета средства, покрывающее 50 %стоимости этого строительства. Регион вправе обратиться за подобным-грантом, только когда он готов тратить и собственные средства на цель, поддерживаемую центральным правительством. Общегосударст­венный и региональный бюджеты как бы вступают в долю для «приобретения» конкретного общественного блага.

Если этого не происходит, категориальный грант является недоле­вым. Например, предоставление недолевого федерального гранта на улучшение водоснабжения населенных пунктов региона предполагает, что в связи со значимостью экстерналий или требованиями политики распределения федеральный бюджет в полном объеме финансирует создание соответствующих локальных общественных благ, а террито­риальный бюджет выступает в роли канала, по которому передаются средства.

Долевые гранты бывают нелимитированными и лимитированными. Нелимитированный грант неограниченно возрастает с увеличением степени достижения цели, для которой он предназначен, и ростом целевых ассигнований территориального бюджета. Так, центральное правительство может взять на себя обязательство финансировать половину расходов на строительство дорог независимо от его масштабов. Ограничителем суммарных затрат в этом случае служит только мера готовности населения региона оплачивать вторую половину расходов. Однако возможен и иной вариант, когда, например, определяется предельная протяженность дорог, в финансировании строительства которых участвует федеральный бюджет, или просто устанавливается предельная сумма ассигнований, на которую вправе рассчитывать регион. В подобных случаях грант является лимитиро­ванным.

Блочные и недолевые категориальные гранты практически всегда лимитированы. Ведь у их получателей отсутствовала бы заинтересо­ванность удерживать расходы в разумных пределах, если бы ограни­чения не накладывались фиксированными размерами грантов.

Для региона бюджетный грант играет примерно ту же роль, что социальная помощь для индивида. Блочный грант подобен помощи в форме денежной выплаты, которую получатель тратит на приобрете­ние наиболее привлекательных для него товаров и услуг. Катего­риальный грант предполагает «натурализацию» помощи. Если он недолевой, то аналогом ему выступает бесплатное предоставление конкретного товара или услуги, а выделение долевых грантов анало­гично лимитированному или нелимитированному субсидированию поку­пок.

При прочих равных условиях, население региона наиболее заинте­ресовано в получении блочных грантов.

Действие любого гранта зависит не только от типа и размера, но и от позиции жителей региона, в который направляется грант. При недостаточно адекватной оценке характерной для региона готовности платить за общественные блага децентрализованно прини­маемые решения могут не во всем совпасть с ожиданиями центральных органов, выделяющих грант. Децентрализация собственно и означает, что решения на деле отражают местные предпочтения, в том числе в отношении использования бюджетных грантов.

7. «Эффект липучки»

Использование бюд­жетных грантов прямо определяется предпочтениями типичного жителя региона, а именно свойственными ему нормами замещения частных и различных общественных благ. При этом условии гранты равноценны помощи, поступающей в денежной или натуральной форме непосредст­венно индивидам. Например, выделение блочного гранта эквивалентно по своим описанным выше последствиям такому же по величине приросту денежных доходов населения из любого другого источника, в том числе повышению заработков.

В данной связи следовало бы ожидать, что на динамику расходов территориального бюджета практически одинаково влияют дополни­тельно получаемые гранты (во всяком случае блочные) и повышение собственных доходов жителей. Пропорции, в которых дополнительные средства направляются на приобретение частных и общественных благ, должны были бы, при прочих равных условиях, не зависеть от источника этих средств. Однако эмпирические исследования показы­вают, что это не так.

Например, в США из одного доллара, дополнительно полученного в виде личных доходов, в среднем не более 10 центов направляется на увеличение расходов территориальных бюджетов, а из доллара прироста блочных грантов не менее 40 центов идет на эти цели, и только остальная часть обеспечивает рост потребления частных благ за счет относительного снижения территориальных налогов. Есте­ственно предположить, что первый показатель точнее отражает предпочтения основной массы населения. Но тогда получается, что деньги, поступающие в территориальный бюджет в виде грантов, избыточно «прилипают» к общественному сектору, в силу чего про­порция между личными расходами граждан и расходами бюджета отклоняется от оптимума. Это явление получило название «эффекта липучки».

В основе «эффекта липучки» лежит неполное совпадение предпочте­ний тех, кто на практике наиболее непосредственно влияет на использование бюджетных грантов, с предпочтениями типичного налогоплательщика. В силу уже известных причин работники госу­дарственного и муниципального аппарата склонны скорее к увеличению, чем уменьшению бюджетных расходов. При этом от налогоплательщиков, не располагающих детальной информацией о доходах и расходах бюджета, труднее добиться согласия на повышен­ное налогообложение их личных доходов, чем на сохранение сложивше­гося уровня местных налогов при получении гранта. Имеются модели, дающие конкретное объяснение этой разнице с позиций теории общественного выбора.

8. Бюджетный федерализм в условиях перехода к рынку

В плановой экономике государственный бюджет служил прежде всего составной частью и инструментом реализации единого в своей основе народнохозяйственного плана. Это резко ограничивало возможности бюджетной децентрализации.

Дело не только в том, что в бюджетных доходах преобладали обще­государственные источники, а в расходах  ассигнования общенацио­нального (федерального) бюджета. Еще важнее, что бюджеты терри­торий фактически не были по-настоящему обособлены и выступали в роли составных частей бюджета страны. Так, Государственный бюд­жет СССР включал бюджеты республик, в свою очередь объединяв­шие бюджеты краев, областей и т.д. Основные контуры единого Госу­дарственного бюджета ежегодно утверждались на союзном уровне, а на долю территорий оставалась главным образом некоторая детали­зация. Республиканские и местные бюджеты формировались на основе централизованно разрабатывавшихся нормативов. Такой подход отве­чал природе планового хозяйства, в котором высший приоритет безого­ворочно отдавался целям, определявшимся на общегосударственном уровне.

В рыночной экономике решающее значение, в принципе, имеют разнообразные, подчас уникальные предпочтения индивидов. Рынок демонстрирует свои достоинства прежде всего в ситуациях, когда потребитель или производитель имеет возможность сделать выбор индивидуально, руководствуясь собственными оценками полезности, и когда улучшение положения данного индивида не сказывается отрица­тельно на положении других (такова идея Парето-оптимизации). Коллективный выбор предстает в этом контексте как нечто скорее вынужденное, обусловленное специфическими свойствами обществен­ных благ. Чем больше число людей, которым приходится делать выбор совместно, тем вероятнее значительное несовпадение их предпочтений и тем труднее обеспечить адекватное выявление и эффективную реализацию этих предпочтений.

Рассуждая теоретически, для каждого общественного блага же­лательно как можно точнее определить круг его пользователей с тем, чтобы именно эти люди, с одной стороны, решали, в каких масштабах и каким образом данное благо производить, а с другой -брали на себя финансирование его поставки. Следовать такому прин­ципу - значит использовать преимущества бюджетной децентрали­зации.

Итак, природе рыночной экономики в целом свойственна тенденция к децентрализованному размещению ресурсов общественного сектора. В данной связи уже на первых этапах перехода к рынку бюджетные права территорий расширяются, и прежде всего это касается ис­точников доходов. Существенно вырос удельный вес налоговых посту­плений, направляемых в бюджеты территорий. Так, в 1991 г. в России на долю субъектов Федерации приходилось 46% всех налоговых поступлений, в 1992 г.  48%, а в 1993 г.  уже 63%.

Вместе с тем развитие бюджетного федерализма на основе углуб­ления реальной бюджетной децентрализации идет постепенно, по­скольку оно зависит не только от изменений в законодательстве, но и, как мы видели, от ряда социально-экономических факторов. И в зре­лой, и в формирующейся рыночной экономике степень децентрализации лимитируется значением экстерналий и экономии на масштабе, а также требованиями перераспределения. Для ситуации перехода к рынку характерен относительно невысокий уровень обеспеченности населе­ния локальными общественными благами. Это подчас благоприятст­вует не столько проявлениям разнообразия, сколько использованию стандартизованных подходов со свойственной им экономией на масш­табе.

В переходный период остро дают о себе знать неравномерность адаптации территорий к переменам и унаследованные фактические различия в доходной базе бюджетов одного уровня. Зачастую они обусловлены не столько дифференциацией экономического поведения жителей регионов, сколько общегосударственной политикой прошлых лет, формировавшей территориальные пропорции на основе централи­зованных решений. Принципы справедливости требуют, чтобы те регионы, для которых эта политика обернулась отставанием, получали помощь от других. Поэтому в переходный период особенно велика потребность в бюджетных трансфертах, лимитирующих децентрали­зацию.