Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Многие права  прокуроров являются также их обязанностями. Например, из права прокурора истребовать  для проверки соответствия законам  правовых актов органов представительной и исполнительной власти вытекает его обязанность систематически проводить проверки законности этих актов, принимать меры к своевременному выявлению и устранению нарушений, допущенных при издании указанных актов. Все рассмотренные выше полномочия прокуроров рассчитаны на активное их применение.

Активное, обоснованное применение прокурорами предоставленных 
им полномочий позволяет своевременно выявлять и устранять нарушения законов, способствующие им обстоятельства, предупреждать нарушения законов, укреплять законность и правопорядок в регионах и в целом по стране.

2.1 Направления (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов

На прокурора  возложен надзор за исполнением многочисленных законодательных актов, регулирующих общественные отношения в самых 
различных сферах жизни и деятельности общества. При нарушении любого закона, кем бы оно ни было совершено, прокурор реагирует установленным законом образом, поскольку любое правонарушение общественно опасно: исключений быть не может. Прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов.

         Однако в зависимости от задач, решаемых государством на каждом 
этапе его развития, кардинальным изменениям подвергается законодательство, в особенности при смене общественной формации, что происходит в настоящее время в России. Появляется необходимость в правовом регулировании вновь возникших общественных отношений, например, в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий, в аграрной сфере, где серьезным изменениям подвергается институт собственности на землю. Принимаются новые законы, надзор за исполнением которых возлагается на прокуроров. Поскольку от того, как исполняются эти законы, во многом зависит реализация намеченных государством преобразований в социальной, экономической, оборонной и других сферах, а также состояние законности и правопорядка, определяются и направления прокурорского надзора за исполнением законов.

Направление — это надзор за исполнением конкретного  закона или 
нескольких, законов, регулирующих общественные отношения в определенной сфере (банковской, налоговой, аграрной и других).

        Исходя из задач, стоящих в современный период перед российским 
государством, сформировавшейся структуры федерального законодательства и сложившейся практики работы прокуратуры, необходимо выделить следующие направления (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов:

а) надзор за исполнением: законодательства о политических правах и 
свободах граждан; законодательства о гражданстве; законодательства о 
беженцах и вынужденных переселенцах; трудового законодательства; 
законодательства об охране труда и соблюдении правил по технике безопасности; законодательства о занятости населения; законодательства 
о здравоохранении; законодательства об образовании; жилищного законодательства; законодательства о приватизации жилищного фонда; 
законодательства о защите прав потребителей; экологического законодательства; законодательства о ядерной и радиационной безопасности; 
пенсионного законодательства; законодательства о льготах; законодательства о борьбе с наркоманией; законодательства о несовершенно 
летних; законодательства об обращениях граждан (социальная сфера); 
б) надзор за исполнением законодательства о собственности; законодательства о предпринимательстве; законодательства о приватизации 
государственных и муниципальных предприятий; законодательства о 
банках и банковской деятельности; законодательства о налогах; аграрного (земельного) законодательства; инвестиционного законодательства; законодательства об аренде; дорожно-транспортного законодательства (экономическая сфера);

в) надзор за исполнением законодательства об обороне; законодательства 
об оружии; законодательства о границе; законодательства о чрезвычайных ситуациях или чрезвычайном положении (оборонная сфера); 
г) надзор за исполнением законодательства о внешнеэкономической деятельности; таможенного законодательства (внешнеэкономическая 
сфера);

д) надзор за законностью привлечения физических и юридических лиц 
к административной ответственности; применения мер административного пресечения и предупреждения; содержания под стражей 
лиц, совершивших административные правонарушения (административно-юрисдикционная сфера).

Выделяется  свыше тридцати направлений (подотраслей) "прокурорского надзора за исполнением законов, которые должны находиться в поле 
зрения прокуроров.

        Что касается прокурорского надзора за законностью правовых актов, то 
здесь необходимо выделить следующие направления: надзор за законностью правовых актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти, включая и органы местного самоуправления; федеральными министерствами и ведомствами; органами контроля; министерствами и 
ведомствами субъектов федерации; органами военного управления; пред- 
приятиями, учреждениями, организациями, в том числе негосударственными; общественными организациями.

           Выделение направлений прокурорского надзора за исполнением законов позволяет лучше организовать работу прокуратуры, закрепить надзор 
по отдельным направлениям или группе направлений за конкретными 
прокурорскими работниками (предметниками), упорядочить учет выявленных нарушений законов, облегчить анализ правонарушаемости, а также составление статистических отчетов.

В зависимости  от состояния исполнения законов  и, в частности, от того, нарушения  каких законов допускаются в  регионах, для одних прокуроров могут быть актуальными одни направления прокурорского надзора за исполнением законов, для других — иные. Если не допускаются нарушения тех или иных законов, то отсутствуют основания для вмешательства прокурора. Необходим, следовательно, в первую очередь, надзор за исполнением тех законов, которые нарушаются.

В связи  с тем, что в настоящее время  почти повсеместно нарушается 
законодательство о приватизации государственных и муниципальных 
предприятий, законодательство о банках и банковской деятельности и 
при этом существенно ущемляются права граждан и законные интересы 
государства, прокурорский надзор за исполнением этих законов является 
особо актуальным.

Для прокуроров сельских районов исключительную актуальность 
представляет надзор за исполнением аграрного (земельного) законодательства ввиду его многочисленных нарушений.

Особого внимания со стороны территориальных прокуроров требует 
надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних.

С учетом большой распространенности нарушений  законов и наступающих вредных последствий для транспортных прокуроров особую значимость приобретает надзор за исполнением таможенного законодательства, для природоохранных прокуроров — надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха и вод. Для военных прокуроров, приоритетным является надзор за исполнением законодательства, регулирующего вопросы материально-бытового обеспечения военнослужащих, сохранения государственного имущества и вооружения.

Ввиду роста  травматизма на производстве, в особенности  на малых 
предприятиях, для всех прокуроров становится особо актуальным надзор 
за исполнением законодательства об охране труда и соблюдению правил 
по технике безопасности.

В связи  с неконтролируемым распространением огнестрельного, в том числе и боевого оружия, среди населения и ростом преступлений, совершенных с применением оружия и боеприпасов, в поле постоянного внимания прокуроров должен находиться надзор за исполнением законодательства об оружии. Актуальным является также надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях, поскольку органы, наделенные правом применения административных санкций, нередко допускают нарушения или бездействуют.

Неослабное  внимание должно уделяться прокурорскому  надзору за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами представительной и исполнительной власти областного и равного им звеньев, 
а также органами местного самоуправления. Это обстоятельство связано 
с тем, что названными органами нередко издаются акты в нарушение законов. Нарушаются права всех или многих граждан, проживающих в соответствующих регионах, ущемляются законные интересы предприятий, 
учреждений и организаций.

Сказанное не означает, что в поле зрения прокурора  должны находиться только названные  направления прокурорского надзора  за исполнением законов. При получении информации о нарушении любого другого закона прокурор принимает меры к установлению и устранению 
нарушений законов и способствующих этому обстоятельств, проводя 
прокурорские проверки и совершая другие надзорные действия, внося акты прокурорского надзора (реагирования).

2.2 Организация работы по надзору за исполнением законов

Эффективность прокурорского надзора за исполнением  законов во 
многом зависит от того, как организована работа. Организация работы по 
надзору за исполнением законов — составная часть организации работы прокуратуры в целом, под которой понимается совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых мер (мероприятий, элементов) по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров, постоянному регулированию (направлению) их деятельности, обеспечению их всеми необходимыми средствами, сбору и анализу информации, анализу работы прокуратуры и ее оценке, планированию работы, контролю за выполнением планов, объединению усилий оперативного состава, других органов в целях достижения высоких конечных результатов в плане укрепления законности.

Осуществление надзора за исполнением законов  в прокуратурах закрепляется за конкретными прокурорскими работниками. В районных и 
приравненных к ним специализированных прокуратурах, в зависимости 
от штатной численности оперативного состава, эта работа закрепляется за 
одним или несколькими помощниками прокурора. При отсутствии в штате прокуратуры помощника прокурора, прокурорский надзор за исполнением законов закрепляется обычно за заместителем прокурора, реже — за 
прокурором. В республиканских, краевых, областных, равных им прокуратурах, в прокуратурах больших городов эта работа выполняется управлениями или отделами по надзору за исполнением законов, за каждым из работников которых закрепляются конкретные направления прокурорского надзора.

Для оказания помощи районным и городским прокурорам и осуществления контроля за их работой за прокурорскими работниками этих управлений или отделов закрепляются нижестоящие прокуратуры (зоны). Не 
зависимо от того, как распределены обязанности в прокуратурах, 
прокуроры и их заместители участвуют в организации и осуществлении 
прокурорского надзора за исполнением законов, направляют и контролируют работу подчиненных прокуроров в этой области.

Для успешного  осуществления надзора за исполнением  законов требуется хорошее знание законодательства и практики его применения, высокое профессиональное мастерство. Это вызывает необходимость постоянного повышения квалификации прокурорских работников. Поэтому 
различными формами учебы охватываются все прокурорские работники, 
осуществляющие надзор за исполнением законов.

Важнейшими  элементами организации работы по надзору  за исполнением законов являются сбор информации о нарушениях законов, ее анализ и планирование работы. Дело в том, что выполнение стоящих перед 
прокуратурой задач по надзору за исполнением законов предполагает наличие полной и объективной информации о нарушении законов, позволяющей систематически анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений, и многочисленные обстоятельства, способствующие нарушениям. В широком плане под информационным обеспечением прокурорского надзора за исполнением законов понимается сбор, обработка, хранение (накопление) различных сведений (данных) в процессе его осуществления. Наибольший интерес для прокуроров представляют сведения о нарушении законов. Прокурор обязан проявлять активность в получении таких сведений.

Емкими  источниками информации о нарушении  законов являются 
письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления), поступающие в прокуратуру; сообщения средств массовой информации (периодической печати, радио, телевидения); обращения в прокуратуру руководителей предприятий, учреждений, организаций, предпринимателей, фермеров и других юридических и иных лиц, законные интересы которых были нарушены; сообщения правоохранительных органов и органов контроля о совершении правонарушений и принимаемых ими мерах. Сведения о нарушении законов содержатся также в уголовных и гражданских делах, материалах прокурорских проверок, представлениях, вносимых следователями по уголовным делам.

Разнообразной информацией обладают налоговые  инспекции, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, центры санитарно 
эпидемиологического надзора и многие другие государственные органы 
специальной компетенции, осуществляющие функции государственного 
контроля за соблюдением законодательства, регулирующего отношения в 
определенных сферах общественной жизни. Поэтому прокуроры путем 
истребования из таких органов соответствующих материалов и сведений 
или непосредственно при посещении этих органов получают, в частности, 
информацию: