Бюджетний механізм

До  недавнього часу основним був принцип  підпорядкованості, а от у розподілі  видатків склались такі пропорції: з  Державного бюджету фінансувалися  видатки на оборону (практично повністю), народне господарство (переважна  частина), на утримання органів загальнодержавної влади та управління, прокуратури, судової влади, митних і податкових органів, окремі видатки на соціально-культурну сферу. З місцевих бюджетів фінансувалася переважна частина видатків на соціально-культурну сферу, утримання місцевої інфраструктури, місцевих органів влади та управління [27].

Слід  зазначити, що в Україні з 2001 року започаткована реформа міжбюджетних відносин, основи якої закладені в  нещодавно прийнятому Бюджетному кодексі  України. Бюджетний кодекс пропонує чотири важливі структурні зміни, які включають: 1) раціональний розподіл видатків та 2) закріплення дохідних джерел між різними типами бюджетів, 3) формульну систему трансфертів між державним бюджетом і місцевими бюджетами, а також 4) систему цільових субвенцій на соціальний захист [12].

Бюджетний кодекс України передусім наголошує  на чіткому розмежуванні видів видатків між бюджетами різних рівнів, яке  має здійснюватися на основі принципу субсидіарності із урахуванням критеріїв  повноти надання послуг та наближення їх до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на три групи, які мають певне спрямування фінансових коштів (див. ст. 86 Бюджетного Кодексу). Субсидіарність — новий принцип для вітчизняної бюджетної системи, за яким видаткові повноваження мають бути закріплені за бюджетами з метою децентралізувати та розподілити відповідні видаткові зобов’язання з урахуванням того, що вони можуть найефективніше бути виконані на місцях. Наприклад, у галузі програм соціального захисту, що пов’язані з наданням грошової допомоги і мають загальнодержавне охоплення, міста та райони надаватимуть законодавчо встановлені види допомоги, але отримуватимуть компенсацію своїх бюджетних видатків шляхом цільових субвенцій з держбюджету. Прикладами цільових трансфертів, що надаватимуться місцевим бюджетам з державного бюджету, є допомога сім’ям з дітьми та пільги ветеранам війни та праці [12].

Таблиця 13

РОЗМЕЖУВАННЯ  ВИДІВ ВИДАТКІВ МІЖ  МІСЦЕВИМИ БЮДЖЕТАМИ

Розподіл  доходів є похідним від розподілу  видатків та має здійснюватися на таких принципах:

• податки не повинні легко експортуватися поза межі території, на якій вони збираються, бо в іншому разі місцеві органи влади не відчуватимуть себе відповідальними за них;
• база оподаткування має бути відносно рівномірно розподілена між регіонами, що створюватиме рівні можливості одержання надходжень у різних регіонах;
• база оподаткування має бути достатньо великою, щоб задовольняти видаткові потреби місцевих бюджетів;
• податок повинен стягуватися з не надто мобільних факторів, бо в іншому випадку платники податку переміщатимуться з регіонів із порівняно великою базою оподаткування до регіонів із відносно невеликою базою оподаткування;
• податки не повинні створювати значних економічних викривлень;
• податки мають бути такими, щоб їхнє адміністрування не було пов’язано з великими труднощами;
• суспільні послуги місцевих органів влади, які надаються конкретним споживачам, мають фінансуватися за рахунок плати, яку вносять ці споживачі [12].

Розподіл  доходів ґрунтується на встановленні загальнодержавних податків і платежів та місцевих податків і зборів.

Загальнодержавні  податки та обов’язкові платежі  поділяються на:

• закріплені — доходи, які повністю або частково (за твердофіксованим нормативом) надходять до даного бюджету;
• регулюючі — доходи, від яких встановлюються відрахування до бюджетів нижчих рівнів відповідно до їх потреб, тобто нормативи відрахувань диференціюються в розрізі окремих бюджетів і періодично (як правило) змінюються.

Місцеві податки і збори закріплюються  за місцевими бюджетами відповідно до того, який орган їх встановлює. При  цьому може також визначатися  їх розподіл між ланками місцевих бюджетів.

Слід  зазначити, що розщеплення основних загальнодержавних податків та зборів, таких як ПДВ, податок на прибуток підприємств та акциз, не дозволяє ясно і чітко розв’язати проблему збільшення власної бази оподаткування на місцевому рівні. Натомість, воно породжує додаткові проблеми, які негативно позначаються на обсязі надходжень, зокрема місцевих бюджетів, та економічному розвитку всієї країни. Водночас, є інші податки, базу та ставки яких уповноважений визначати центральний уряд, що їх доцільно було б закріпити за місцевими бюджетами, а саме податок на нерухомість (пропонується запровадити), податок на землю, прибутковий податок з громадян та інші.

Слід  зазначити, що за Бюджетним кодексом, Державний та місцеві бюджети  матимуть окремі дохідні джерела, розмежування яких дозволить реалізувати цілі міжбюджетної реформи.

Для фінансування видатків, що мають обраховуватися за нормативами бюджетної забезпеченості, призначається кошик джерел доходів бюджетів територіальних громад. Цей кошик доходів складається з надходжень, що збираються на певній території, від таких податків і зборів: прибутковий податок з громадян, державне мито, плата за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами, плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності, надходження від адміністративних штрафів за місцем вчинення правопорушення (окрім штрафів ДАІ).

Структура доходів кошика не є випадковою —  це передусім податки та збори, що стягуються за місцем проживання (щоправда, на сьогодні прибутковий податок  в Україні ще неповністю відповідає цьому критерію, однак ця його вада має бути відкоригована майбутнім Податковим кодексом). Один із кардинальних принципів публічних фінансів полягає в тому, що лише податки, які сплачуються місцевими жителями, повинні використовуватися для фінансування, бодай часткового, суспільних послуг, що надаються цим місцевим жителям. Номенклатура таких податків відповідає міжнародній практиці і засвідчує чіткий взаємозв’язок між величиною і місцем сплати податку та рівнем послуг, що їх отримує за ці кошти платник податку, який водночас є і виборцем. Місцеві платники податків значно більшою мірою схильні цікавитися видатковими рішеннями місцевої влади і відстежувати їх, коли вони знають, що ці рішення здійснюються головним чином коштом сплачуваних ними податків.

Частина, а саме 25 % прибуткового податку з громадян, стягненого на території області чи Автономної Республіки Крим, спрямовується на часткове фінансування діяльності обласних бюджетів та республіканського бюджету Автономної Республіки Крим. Окрім того, держава встановлює додатковий алгоритм розподілу прибуткового податку з громадян для бюджетів міст районного значення, села та селища, з одного боку, та районних бюджетів, з іншого, у розмірі 25:50 (решта 25 — зараховуються до обласного бюджету) [12].

Рис. 6. Алгоритм розподілу прибуткового податку з громадян

Інші  доходи з «кошика», визначені ст. 64 Бюджетного кодексу, у повному  обсязі використовуються для фінансування бюджетів територіальних громад. Таким  чином, кожен орган місцевого  самоврядування матиме доступ до набору доходів, зібраних у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, обсяг яких може виявитися достатнім або недостатнім для фінансування делегованих видаткових повноважень. Там, де він виявиться недостатнім, — решту забезпечать трансферти.