Государственно-правовое развитие РФ

     Понятия «конституционный строй» и «конституционные основы» Российской Федерации не тождественны, но взаимосвязаны. Первое — более широкое понятие: оно включает в себя в качестве базовых отношения, регулируемые гл. 1 Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя», в том объеме, в каком они касаются федеративных отношений. Эти отношения предопределяют федеративное устройство и поэтому в конституционных основах российского федерализма занимают приоритетное место⁷

     Термин  «конституционные основы» применительно  к характеристике регулирования  федеральной Конституцией системы государственной власти и государственных властеотношений достаточно активно используется в современной юридической литературе. В нем отражается тот факт, что реальные отношения, исполняющие в общественной жизни роль основ, закрепляются и охраняются юридическими средствами. Конституционные основы содержат как общее, так и особенное. Специально юридическая функция заключается в том, что они служат посредствующим звеном в регулировании отдельных правовых связей.

     Иначе говоря, понятие «конституционные основы Российской Федерации» отражает совокупность установленных в Основном Законе страны положений о ее устройстве и основных принципах функционирования как федеративного государства. 

     2.2. Принципы построения РФ

     В Основном Законе Российской Федерации  ее конституционные принципы обозначены в гл. 1. В системе данных принципов  можно выделить принципы основ общественного  и политического строя (общие  конституционные принципы) и основ  федеративного устройства (конституционные принципы федерализма).

     Применение  общих конституционных принципов  носит либо универсальный характер (принцип высшей ценности прав и  свобод человека и гражданина), либо касается нескольких институтов конституционного строя. Так, можно выделить принципы, предопределяющие одновременно и особенности институтов гражданского общества в Российской Федерации, и отличительные черты федеративного устройства. К ним относятся принципы народовластия, разделения властей, равноправия граждан Российской Федерации, гарантированности местного самоуправления.

     Конституционные принципы федерализма — это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают  тип федерации, ее структуру, особенности  территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

     Определение системы конституционных принципов российского федерализма — вопрос, по которому сегодня в отечественной юридической науке наблюдается весьма существенное разнообразие подходов. Если строго следовать юридической формализации данных принципов в основах конституционного строя, то их перечень должен соответствовать содержанию ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации. В ней закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Представляется, что и по полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная система принципов не может быть признана совершенной.

     Перечень  принципов федеративного устройства не ограничивается положениями ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации. К конституционным принципам федерализма относятся также государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15) и разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71— 73).

     Исходя  из изложенного, в юридической литературе даются более полный перечень и анализ основных конституционных принципов  Российской Федерации: государственный  суверенитет; единство системы государственной  власти; равноправие субъектов Российской Федерации и определение их конституционного правового статуса; единство конституционно-правовой системы; разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Между данными принципами существует тесная взаимосвязь. Именно их комплексная реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм.

     В юридической литературе обращается также внимание на нетождественность  понятий «конституционные основы»  и «правовые основы» Российской Федерации. Если закрепление конституционных  основ российского федерализма  — прерогатива федеральной Конституции, то правовые основы российского федерализма определяются также Федеративным договором, федеральными конституциями и обычными федеральными законами, договорами и соглашениями между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти, конституциями, уставами и актами текущего законотворчества субъектов Российской Федерации.

     Важнейшей составляющей конституционных основ  федерализма является определяемая в основном законе государства система  разделения власти между федерацией и ее субъектами. Необходимое условие создания системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами -конституционно-правовое оформление.

     Конституция государства обозначает общие контуры  разделения государственной власти по вертикали, очерчивает рамки, придающие данной системе федеративные начала пи сущности, форме и содержанию.

     Природа федерации, уровень развития федеративных отношений предопределяются тем, каким  образом учреждается система  разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как размежевываются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной конституции, как и в каком объеме распределяется между федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти. С этой точки зрения особенности федеративного государства проявляются на основе таких важнейших параметров, как состав субъектов государственной власти — участников федеративных отношений, круг предметов ведения субъектов федеративных отношений и способы их разграничения, способы структурирования предметов ведения и степень централизации вопросов на федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по установленным предметам ведения, виды и формы ответственности федерации и ее субъектов. Эти и иные, связанные с ними, характеристики в единстве позволяют обнаружить специфику конституционно установленной системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами применительно к условиям конкретного государства.

     Федеративные  отношения, с точки зрения субъектов, между которыми государственная  власть делится по вертикали, дифференцируются в Конституции Российской Федерации на два уровня.

     Первый  уровень — отношения государственной  власти, формируемые непосредственно  между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения  конкретных носителей власти. Основная доля норм федеральной Конституции регулирует именно этот уровень федеративных отношений. О Федерации и субъектах Федерации как о сторонах государственной власти говорится в положениях основ конституционного строя Российской Федерации, определяющих структуру России как федерации, принципы федеративного устройства (ст. 4, 5, 8), а также в большинстве статей гл. 3 Конституции Российской Федерации, посвященной конституционным вопросам федеративного устройства Российской Федерации.

     Второй  уровень — отношения между непосредственными носителями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такими носителями могут выступать как народ (граждане Российской Федерации, составляющие политическую общность, — ст. 3 Конституции РФ), так и органы государственной власти. Поэтому на втором уровне возможно возникновение следующих видов федеративных конституционно-правовых отношений: народ Российской Федерации — народ субъекта Российской Федерации; народ Российской Федерации — орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации; федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации — народ субъекта Российской Федерации; федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации — орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации.

     Непосредственно о российском народе как носителе публичной власти говорится лишь в ч. 3 ст. 135 Конституции Российской Федерации, касающейся пересмотра положений глав 1, 2, 9. В этом случае возможно всенародное голосование по принятию новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание разработает ее новый проект.

     О народе субъекта Российской Федерации  как непосредственном носителе власти и участнике федеративных отношений  в Конституции Российской Федерации не говорится. Между тем в российской Конституции можно встретить случаи необоснованного ограничения правосубъектности народа как носителя государственной власти субъекта Российской Федерации в федеративных отношениях. Так, согласно ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации устав края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае конституционная норма носит императивный характер и исключает возможность принятия основного закона субъекта Российской Федерации путем референдума.

     При определении в Конституции Российской Федерации непосредственных носителей  власти в федеративных отношениях основной акцент делается на регулирование отношений между органами государственной власти. В качестве субъектов федеративных отношений они определены в ст. 11, 15, 77, 78, 85, 104, 125, 134, 136 Конституции.

     В системе разделения государственной  власти по вертикали и формирования федеративных отношений на конституционном уровне ключевыми задачами являются: разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).

     Современная российская конституция решает только первую задачу, две другие переданы на усмотрение федеральных законов и законов иных уровней федерального регулирования. Сравнение с зарубежным опытом показывает, что такое решение в целом соответствует мировым стандартам конституционного регулирования.⁸

     В целом отвечают международным стандартам федерализма и другие основополагающие установления Конституции Российской Федерации 1993 г. По сравнению с федеративным устройством, определяемым в Конституции (Основном Законе) Российской Федерации в редакции 1992 г., устранены существенные элементы конфедеративных связей, закреплен принцип единого и неделимого суверенитета Российской Федерации (ст. 4). По сравнению с Федеративным договором республики теперь не называются «суверенными». К ведению Российской Федерации отнесены некоторые вопросы, относившиеся ранее к совместному ведению (в частности, правовое регулирование интеллектуальной собственности); ужесточен режим единого регулирования международных и внешнеэкономических связей, прав и свобод человека и гражданина, общегосударственных стандартов; более последовательно закреплен централизованный характер судебной системы.

     В то же время с учетом особенностей периода, в который принималась  новая Конституция Российской Федерации, не удалось довести последовательно  до конца многие прогрессивные идеи полноценной федерализации России. Об этом свидетельствует теперь уже более чем пятнадцатилетний период действия Конституции России 1993 г., обнаруживший ряд недостатков конституционного регулирования федеративных отношении как в содержательном, так и в технико-юридическом плане.⁹

     Противоречия, обнаруживаемые в Конституции Российской Федерации, имеют разную природу  и разную цену. В связи с особенностями  действующей Конституции как  документа политического компромисса  существует, в известной мере, ряд концептуальных противоречий, содержащих источник перманентной конфликтности.

     Одно  из наиболее серьезных противоречий — это противоречие между принципом  равноправия субъектов Российской Федерации и асимметричным (разным) конституционно-правовым статусом субъектов Федерации.

     Причина того, почему именно бывшие автономные республики в составе РСФСР по действующей Конституции России названы республиками-государствами, кроется в понимании национальной федерации и ее исторических традиций советского периода. Из этого вытекает и сохранение различий атрибутивного свойства, а именно: признания за республиками в составе России права принимать конституцию, в то время как другие субъекты Федерации издают основные законы в виде уставов. Именно исторические традиции России до недавнего прошлого породили феномен «матрешечных» субъектов Федерации, т. е. вхождение автономных округов в состав краев, областей, тоже признанных Конституцией равноправными субъектами Федерации.