Институциональный подход к системе управления в зарубежных странах

     Верховный суд  

     В соответствии с Конституцией институтами  судебной власти является «Верховный суд и такие нижестоящие суды, которые Конгресс время от времени может учреждать».   
 В состав суда входит 9 судей. Суд обычно действует как апелляционный, но по ряду дел (например, касающихся дипломатов) может быть судом первой инстанции.  
 Судьи назначаются президентом с одобрения Сената пожизненно и могут досрочно прекратить полномочия лишь в результате добровольной отставки или импичмента за совершённые преступления.   
 Ввиду того, что институт судебной власти представлен не только Верховным судом США, стоит отметить, что приговоры высших судов штатов в большинстве случаев окончательны и могут пересматриваться Верховным судом США только в случае обнаружения в них «федерального вопроса». Большинство дел Верховный суд рассматривает в качестве высшей инстанции [12].

2. Организация институтов управления в Японии

   После капитуляции Японии во второй мировой войне верховную власть в стране, по соглашению с союзниками, осуществляла американская военная администрация, одной из главных задач которой стала демилитаризация и демократизация страны. В рамках этого процесса в Японии была разработана новая конституция, принятая в октябре 1946 г. и вступившая в силу 3 мая 1947 г. [11].  
 Конституция впервые в истории страны провозгласила принцип национального суверенитета и основные демократические свободы, ввела всеобщее избирательное право. В качестве основополагающей концепции государственного управления была принята концепция правового государства и провозглашен один из фундаментальных принципов классической демократии - принцип разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной.   
 Поскольку решающую роль в разработке Основного закона Японии играли американские специалисты, в него было привнесено большое количество американских политико-государственных норм, а также положений конституции США. Вместе с тем были учтены традиции японской государственности, в основе которых лежат следующие принципы:  
 1. принцип гармонии (ориентация на поддержание безконфликтных отношений, неприятие оппозиционности, игнорирование и подавление мнения меньшинства); 
      2. принцип мотивации и принятия решений;   
      3. принцип выполнения обязательства за оказанную заботу (преданность императору, государству и нации, обязательства по отношению к своей работе, долг перед родителями и предками).  
 Следовательно, управление в Японии отмечено ярко выраженным национальным своеобразием, которое позволило говорить о так называемом японском стиле управления.  
 Современному состоянию государственного управления соответствует система регуляторов, в которой ведущее место занимают правовые предписания, важнейшим из которых является Конституция Японии [2, с.430-434].

      Парламент  

      В соответствии с Конституцией 1947 года наивысшим институтом управления является парламент.  Согласно ст.41 Конституции  парламент является «высшим органом  государственной власти и единственным законодательным органом». 
 Состоит из двух палат: Палаты представителей (нижней), избираемой населением на 4 года и может быть распущена досрочно по требованию правительства,  и Палаты советников (верхней), избираемой на шесть лет с переизбрание половины ее состава каждые три года.   
 Каждая палата может самостоятельно избирать председателя и должностных лиц, устанавливать свои правила заседаний, процедуры и внутренней дисциплины (ст.58). Закон о парламенте (ст.16) к должностным лицам, избираемым на весь срок полномочий парламента относит председателя, вице-председателя, временного председателя, председателей комитетов и генерального секретаря палаты [13]. 
 Каждая палата формирует два вида комиссий – постоянные и специальные. Палата представителей имеет 18 постоянных комиссий, а в Палата советников – 16. Специальные комиссии имеют право вносить собственные законопроекты по вопросам своей компетенции, контролировать свои «министерства». Комиссии формируются по партийному признаку пропорционально представительству политический партий в парламенте. При этом каждый депутат должен быть членом не менее одной - двух палат. Председатели избираются самими членами из депутатов партии, имеющей наибольшее представительство.  
 В отношении осуществляемых функций главной является законотворческая: принятие законов и государственного бюджета. Законы принимаются решением обеих палат, однако нижняя палата имеет больший вес. Законодательная инициатива по принятию бюджета и финансовых законопроектов осуществляется исключительно нижней палатой. Все принятые законопроекты подписываются министром, к ведению которого они относятся и контрассигнуются премьер-министром. После этого они направляются императору для промульгации «от имени народа».   
 Парламент также осуществляет контрольные функции за деятельностью правительства. Главной формой контроля является интерелляция (требование дать объяснение по поводу проводимой внутренней или внешней политики). Право ее внесения принадлежит отдельным депутатам Палаты представителей. Излагаемая в письменной форме, интерелляция  представляется правительству или министру.   
 Одним из важнейших внешнеполитических полномочий парламента является утверждение международных договоров, заключенных правительством.   
 Функцию парламентского расследования вправе производить обе палаты. Кроме того, специальные комиссии имеют право заслушивать на своих заседаниях соответствующих министров [2, c.435-437].

       Императоp 

     Принятая в 1947 году Конституция  коренным образом изменила статус японского монарха. Из персоны «священной и неприкосновенной» он превратился в «символ государства и единства народа». Однако в конституции нет формулировки о том, какова форма правления в стране, хотя императорский трон переходит по наследству от отца к старшему сыну. По этому поводу среди японских и зарубежных правоведов существует несколько суждений. Одни считают, что Япония является парламентарной монархией, так как имеется наследственный монарх с титулом императора (тэнно). Другие заявляют, что монархии уже не существует, а Япония является республикой с монархическими атрибутами, имеющими лишь внешнее, формальное значение [11].

      Согласно конституции, император  «от имени народа» созывает  парламент, может объявить о  роспуске нижней палаты (но по рекомендации правительства); промульгирует поправки к конституции, законы, договоры, правительственные указы; назначает премьер-министра по рекомендации парламента; награждает орденами, принимает иностранных дипломатических представителей и выполняет ряд других, главным образом церемониальных функций. Наделение императора данными полномочиями носит лишь формальный характер, поскольку его инициатива в их осуществлении не предусмотрена. 

  Таким образом, император не обладает полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти, и может предпринимать действия, относящиеся к делам государства, лишь по совету и с одобрения кабинета министров, который и несет за них ответственность.   
 Император является символом единства народа, в повседневной жизни выполняет церемониальные функции внешнеполитического характера. Монарх также присутствует на различных праздниках и официальных торжествах. Однако как и многие века назад сохраняет высокий авторитет и влияние на японцев [2, c.437-439].

     Правительство

     Правовые основы деятельности правительства закреплены в Конституции Японии 1947 г. Правительство как коллегиальный орган, наделенный верховной исполнительной властью,  именуется в Японии кабинетом министров [13]. Термином же «правительство» в Японии обычно обозначается организация государственной власти в целом и механизм взаимодействия трех ее ветвей - законодательной, исполнительной  и судебной. Его деятельность осуществляется на основе конституции, Закона о кабинете министров (1947 г.) и Закона об организации государственного управления (1948 г.).

    В состав кабинета, который возглавляет  премьер-министр, входят заместители премьера, министры (руководители отдельных министерств) и государственные министры (министры без портфелей), генеральный секретарь кабинета и начальник законодательного бюро.

    Конституцией определен принцип  гражданского кабинета, согласно  которому члены кабинета должны  быть гражданскими лицами. Должности  военного и военно-морского министров,  а также министра внутренних  дел отсутствуют.

    Кабинет образуется следующим образом. Сначала палаты на раздельных заседаниях избирают большинством голосов кандидата в премьер-министры. Избранный парламентом кандидат назначается императором на должность премьер-министра, который, в свою очередь, назначает других министров кабинета. Большинство министров должны быть депутатами парламента. В период нахождения на должности министр не может быть привлечен к судебной ответственности без согласия премьер-министра.

    Если должность премьер-министра  становится вакантной, то кабинет, согласно конституции, должен в полном составе уйти в отставку. В случаях, когда премьер-министр временно не может осуществлять свои функции или на время оставил свой пост, его обязанности берет на себя один из министров кабинета при условии, что он заранее был уполномочен на это главой кабинета. Премьер-министр возлагает на себя обязанности любого из министров либо поручает их другому министру, если кто-либо из них оставил свой пост или не может выполнять свои функции [11].

     Согласно конституции, кабинет министров наряду с общими функциями управления выполняет следующие обязанности: проведение в жизнь законов, ведение государственных дел; руководство внешней политикой; заключение договоров (при этом требуется предварительное или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобрение парламента); организация гражданской службы и руководство ею; составление проекта бюджета и внесение его на рассмотрение парламента; издание правительственных указов в целях проведения в жизнь конституции и законов; принятие решений о всеобщих или частичных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний, восстановлении в правах.

     Кабинет министров обладает также  рядом других важных полномочий: дает императору советы в отношении  всех его действий, касающихся  государственных дел, и несет ответственность за эти действия; назначает судей Верховного суда (кроме Главного судьи), а также всех судей судов низших инстанций; принимает решение о созыве чрезвычайных сессий парламента, несет ответственность за расходование резервного фонда для покрытия бюджетного дефицита с последующим одобрением этих расходов парламентом. Кабинет министров обязан ежегодно представлять парламенту заключительные отчеты о государственных расходах и доходах; докладывать парламенту и народу о состоянии государственных финансов. Кроме того, он наделен правом законодательной инициативы - именно кабинет министров разрабатывает и представляет на рассмотрение парламента большинство законопроектов [13].

    Пост премьера-министра является  самым высоким в государственном аппарате страны, что опосредуется предоставленными ему правами. Выступая в парламенте от имени кабинета, он вносит на его рассмотрение проекты бюджета, законопроекты и иные документы, требующие утверждения законодательным органом страны. Ему принадлежит право докладывать парламенту о государственных делах и внешних сношениях. Основываясь на решениях кабинета, он руководит всеми звеньями исполнительной государственной власти и контролирует их работу. Премьер-министр председательствует на заседаниях кабинета, и ему по закону принадлежит последнее слово при решении вопросов, связанных с определением компетенции любого министра. Закон уполномочивает его приостанавливать на время (до рассмотрения кабинетом) деятельность и распоряжения всех прочих государственных исполнительных учреждений.

    Функции остальных министров,  в соответствии с Законом об  организации государственного управления, сводятся в основном к руководству  министерствами и управлениями, надзору за работой их персонала,  разработке законопроектов и проектов правительственных указаний.

    При кабинете министров имеется  секретариат, который регулирует дела, связанные с заседаниями кабинета, подготавливает и согласовывает вопросы, выносимые на них. Повестка дня заседаний кабинета готовится генеральным секретарем, возглавляющим секретариат. Законодательное бюро предварительно редактирует и обеспечивает юридическую грамотность законопроектов, договоров и указов, утверждаемых кабинетом, консультирует кабинет и министров по рассматриваемым ими законодательным документам. Совет по делам персонала решает вопросы, связанные с организацией труда всех служащих государственного административного аппарата, и дает по этим вопросам свои рекомендации правительству и парламенту. Он занимается также сбором статистических сведений, относящихся к деятельности государственных должностных лиц. Три члена совета (один из них выполняет функции председателя) назначаются кабинетом министров с согласия обеих палат парламента на четырехлетний срок.

    Совещательным органом при премьер-министре является совет национальной обороны.

    Время от времени при кабинете  министров создаются также комиссии  и советы, призванные решать различные  специальные вопросы [11].

      Институт судебной  власти в Японии.