Общее понятие правотворчества, его виды и принципы

Во времена СССР немало правовых актов, но значению не уступающих законам, принималось на уровне правительства, а в ряде случаев в виде совместных постановлений партийных и советских  органов. В конце 1980 г. Этот порядок  стал преодолеваться, так что законодательный  процесс получил гораздо большее  распространение. В РФ эта тенденция  продолжается, однако само качество законов  оставляет желать много лучшего. Вот некоторые типичные недостатки, присущие нынешней законодательной  технике:

- принятые законы лишены сведений  относительно их авторов, разработчиков,  инициаторов, которыми могут быть  отдельные лица, коллективы, организации.  В ряде случаев это затрудняет  не только их наименование, но  что не менее важно понимание,  толкование, пользование. Как известно  в конце закона или другого  нормативно-правового акта присутствует  лишь подпись президента, либо  должностного лица. Кроме того, анонимность  снижает ответственность указанных  лиц за должную разработку  законов, способствует представлению  на рассмотрение в законодательные  учреждения проектов законов  в сыром виде. К сожалению, в  недоработанном виде они нередко  поступают и на окончательное  утверждение;

- название некоторых законов  неоправданно растянуты, поэтому  ссылаться на их титулы бесполезно. Так титул известного закона  «О монетизации льгот» №122 занимает  полстраницы. Одно это делает  его наименование непередаваемым, к тому же изложено оно таким  языком, который невозможно понять  ни с первого, ни с третьего  чтения. Законодатели нередко забывают, что законы пишутся не для  одних исполнителей, но прежде  всего для народа. Поэтому язык  закона должен быть понятен  простым людям, а не только  специалистам;

- невразумительность закона. Например, в главе 4 земельного кодекса  об отводе земель для «предварительного  согласования» в отношении земельного  участка, предназначенного для  застройки. Объяснение этому понятию  не дается, остается неясным существует  ли «окончательное согласование»,  а если существует, то в каком  порядке оно производится, относится  согласование только к выбору  земельного участка или также  к предварительному утверждению  проекта строительства;

- присутствие в законах ненужного  материала. Основным содержанием  законов должны быть права  и обязанности – как материальные, так и процессуальные. Практика  допускает внесение в законы  общих деклараций, хотя возможность  «вывода» из них путем толкования  прав и обязанностей является  спорной. Но многие законы содержат  несколько указанную правовую  материю, сколько «учебный материал»,  служащий для того, чтобы сами  законодатели смогли уяснить  себе предмет регулирования и  задачи регулирования, которые  они перед собой ставят. Тем  самым они путают закон с  пояснительными законами, и др. документами.  Нередко статьи закона содержат  только идеи на тему о том,  как «должно быть». Но при  этом не указывается, кто и  как должен осуществить эти  идеи и каковы санкции в  случае неисполнения (ненадлежащего  исполнения). Такие статьи по сути  являются декларациями о намерениях  и не должны загромождать текста  закона;

- группировка законов в особые  отрасли происходит обычно в  тех случаях, когда законы, имеющие  общий предмет регулирования,  объединяются в кодекс. Например, земельные законы получили очертания  отрасли права с принятием  1922 года Земельного кодекса РСФСР  (и земельных кодексов других  республик). Кодекс помогает пользователю  обозреть в одном документе  всю группу интересующих его  законов, а законодателя проверить  их взаимное соответствие и  найти пробелы. К сожалению,  не принято снабжать кодексы  предметными указателями, хотя  это облегчило бы пользование  ими. Некоторые кодексы, например  гражданский, содержат указание, что нормы гражданского права,  принятые в других законах,  должны соответствовать ГК. Однако  «сверки» соответствующих законопроектов  с ГК часто не происходит. Так,  Минэкономразвития разработало  в 2005 году проект закона об  автономных учреждениях в сфере  медицины, образования, спорта и  др. имея в виду добиться их  самоокупаемости и освобождения  государственного бюджета от  их полного финансирования. При  этом оно игнорировало, что в  ГК нет понятия автономного  учреждения, и что в случае  признания такового о нем надо  упомянуть в ГК. Кроме того, оно  не определяет права и обязанности  просто учреждений, потребуется  разграничить эти структуры от  уже известных учреждений. В противном  случае неизбежны путаница, ссоры  и конфликты на всех уровнях.  Для лучшей стыковки законов,  имеющих отношение к нескольким  отраслям права, практикуется  такой прием, как перекрестная  ссылка родственных законов друг  на друга. Такие взаимные ссылки, явно или подразумеваемо, присутствуют, например, в ГК и земельном  кодексе упоминает о потере  собственником права на плоды  земли, если он передал землю  в аренду или в иное пользование.  Но здесь Земельный кодекс  плохо учитывает варианты гражданских  сделок. Он упускает, например, случай  передачи земли в доверительное  управление – хотя в ГК такой  институт предусмотрен. «Забывает»  он о случаях наложения ареста  на имущество (землю и др.).

Возможен вариант (заимствования) норм из одного кодекса в другой. Но в ряде случаев оба этих способа  игнорируются. Иногда же отношения, которые  могут регулироваться смежными отраслями  права, попросту обходя стороной. Так, при составлении Жилищного кодекса  РФ был почти полностью обойден, «земельный вопрос», хотя немалые проблемы существуют и с благоустройством домовладений, и с их границами  и с самовольным размещением  во дворах гаражей и др. объектов, и с сервитутами (правом прохода  и проезда посторонних лиц). Жилищный кодекс не использовал сам термин «домовладение»; насколько известно, это было сделано сознательно, чтобы  не вторгаться «в смежные отрасли  права». Такая позиция целиком  порочна. Во-первых, никто не запрещал авторам ЖК обогащать земельное  и гражданское законодательство, поскольку новые нормы не входили  бы в противоречие с уже принятыми. А во-вторых, авторы ЖК не учли концепции, двор (равно как и подземельное хозяйство, обслуживающее дом) является принадлежностью жилого дома. Двор составляет с домом хозяйственный  комплекс, который принадлежит правовому  регулированию как единое целое.

2.2) Перспективы  развития правотворчества в России

Все сказанное позволяет сделать  четыре общих рекомендации в области  законодательной техники:

- улучшить информационную подготовку  законопроектов, обеспечивать законодателям  и общественности надлежащий  круг сведений по затрагиваемым  отношениям;

-  важнейшим законодательным  актам присваивать собственные  имена;

- подвергать подготовленные законопроекты  по проверке на соответствие  законодательному языку, а также  на их засоренность внеправовой  материей, из подготовленных законопроектов  должны исключаться инструктивные  и «школьные материалы»;

- подвергать подготовленные законопроекты  проверке на предмет их согласованности  с Конституцией РФ и другими  законами РФ, в частности для  того, чтобы они не вторгались  в комплекцию регионов и местных  властей. 

Наша обновленная Россия должна творчески воспринять значительную часть юридической техники и  правового опыта, накопленного за тысячелетия  в демократических странах мира.[20]

Важнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество является совершенствование  ее законодательства, адаптация юридической  инфраструктуры к основополагающим европейским и международным  нормам и оправдавшим себя на практике правилам. Нам предстоит создать  государство, основанное на авторитете и разделении разных ветвей власти, четком формулировании законов. Необходима единая государственная программа  законотворчества, которая должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации  и уровень местного самоуправления.

Такой программой является план развития всего законотворчества в целом, где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного документа  выработать стратегию законотворчества, по крайней мере, на десятилетие  вперед. К сожалению, в настоящее  время целостной общегосударственной  программы законотворчества нет. Очевидно, что ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований  самим по себе, по отдельности, такая  задача не под силу. Она может  быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов. При  нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представляется проблематичным. Видимо, в ближайшее время общегосударственный  план   законопроектных работ разработан не будет, и субъекты законотворчества будут по-прежнему ограничиваться частыми случайными инициативами, и решать свои проблемы методом проб и ошибок. Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет работать автоматически. Для его реализации требуется особый механизм, который начинает действовать на организационном этапе. Только так государство может воздействовать на государственный механизм и общество в целом с целью установления отношений, предписанных законом.[21]

2.3) Особенности  российской юридической техники

В  Российской Федерации сложившаяся  практика юридической техники обладает некоторыми особенностями, которые  автор попытается продемонстрировать в настоящей главе исследования.

Юридическая техника – это совокупность правил, приемов, способов подготовки, составления, оформления юридических  документов, их систематизации и учета.

Различаются следующие виды юридической  техники: законодательная (правотворческая) техника, техника систематизации нормативных  актов, техника учета нормативных  актов, техника индивидуальных актов.

Целью юридической техники являются рационализирование  юридической  деятельности, достижение ясности, простоты, краткости, определенной стандартности, единообразия (унифицированности) юридических  документов.

 Законодательная (нормотворческая) техника - это совокупность правил, приемов, средств и способов подготовки, составления и оформления нормативных актов. Законодательная техника имеет две основные цели. Во-первых, рационально, адекватно урегулировать общественные отношения, не допустить пробелов, изложить нормативные акты достаточно четко, недвусмысленно, определенно и в то время достаточно кратко, экономично, в определенной мере единообразно, стандартно. Многословие, расплывчатость формулировок, недостаточная четкость, пробельность снижают эффективность правового регулирования. Другая цель нормотворческой техники ориентирована на субъектов – адресатов нормативных актов и состоит в том, чтобы сделать нормативные акты достаточно понятными, ясными для лиц, которым они адресованы, чтобы у них не возникали сомнения относительно их прав и обязанностей, предусмотренных нормативными актами.

Правила законодательной (нормотворческой) техники можно подразделять на три  вида:

1. Правила, относящиеся к внешнему оформлению нормативных актов. Каждый нормативный акт должен иметь необходимые реквизиты, которые отражали бы его юридическую силу, предмет регулирования, сферу действия, придавали бы ему официальность.

Каждый  нормативный акт должен иметь название вида нормативного акта (закон, указ, постановление и т.д.), название органа, его издавшего, наименование акта, отражающего его содержание, предмет регулирования.

Далее, нормативный акт должен содержать  дату и место его принятия, а  для более рационального учета  нормативных актов и его номер. Такие реквизиты нормативного акта, как его название(по виду и содержанию), дата, орган и место принятия, взятые вместе, составляют так называемый титул нормативного акта. Обязательным реквизитом является подпись соответствующего должностного лица.[22]

2. Правила, относящиеся к содержанию  и структуре  нормативного  акта. Нормативный акт должен  иметь определенный предмет регулирования  и быть рассчитан на регулирование  однородных общественных  отношений.  Он не должен регулировать  отношения разного рода и типа. Отношения, составляющие предмет  регулирования разных отраслей  права, должны регулироваться  особыми актами.

Из этого правила вытекает другое – нормативный акт не должен изменять или отменять нормы, регулирующие отношения  другого рода, нежели те, которые  регулируются данным актом. Например, нормативный акт, устанавливающий  нормы уголовного права, не должен отменять или изменять нормы земельного или  семейного права. В нем могут  содержаться лишь предписания об отмене или изменении норм, составляющих предмет регулирования данного  акта.

В нормативном акте должны быть решены все вопросы, относящиеся к регулированию  данных отношений. Нормативный акт, следовательно, не должен содержать  пробелов.

 Акт должен содержать такие  решения вопросов, чтобы регулирование  было однотипным, единообразным.  Таким примером могут служить  нормы Особенной части  Уголовного  кодекса РФ.

В нормативном акте по возможности  следует избегать исключений и отсылок.

Регулирование важных, принципиальных  вопросов не должно заслоняться вопросами  второстепенными.

Этому обязана  способствовать определенная структура  нормативного акта, которая строится на логически последовательном изложении  акта, отражающем специфику регулируемых общественных отношений, преследует цель удобства пользования нормативным  актом.

Крупные нормативные акты могут  состоять из двух частей, не считая титула: вводной (или преамбулы) и постановляющей. В преамбуле указываются причины, поводы, цели издания нормативного акта. В постановляющей части излагаются нормы права. Постановляющая часть  в конце акта может содержать  предписания, определяющие время и  порядок вступления нормативного акта силу, а также предписания, отменяющие действие других актов. Что же касается законов РФ, рассчитанных на длительный срок действия, то обычно порядок введения законов в действие, отмена других актов определяется особым постановлением.

В числе правил, относящихся к  структуре нормативного акта, можно  назвать  следующие:

• нормы более общего характера должны помещаться в начале нормативного акта;