История местных налогов и сборов

Санкт-Петербургский  филиал федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования "Государственный университет  Министерства Финансов Российской Федерации" 
 
 
 
 

История местных  налогов и сборов 
 
 
 
 

Студента группы 306

Полетаева Д.А. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Оглавление

1. Земство

2. Советская власть 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ЗЕМСТВО  
 
В последнее время стало модным говорить о российском земстве как о наилучшей модели местного самоуправления в сельской местности. Давайте подробно и по возможности беспристрастно рассмотрим основные этапы в развитии российского земства.  
Истоки российского земства следует искать в XVI веке, когда выборные земские и губные избы стали выполнять некоторые функции управления на местах, однако, затем их функции были резко сужены, и все управление стали осуществлять представители центра - воеводы.  
В начале XIXв. местное управление строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования: центральной фигурой оставался помещик, у которого была экономическая, административно-судебная и политическая власть над своими крестьянами. На губернском уровне главной фигурой в системе местного управления являлся губернатор (полицейские, надзорные, административно-судебные и иные функции), следующее место занимал губернский предводитель дворянства (следственные, попечительские и иные функции). Система отражала интересы дворянско-помещичьего класса, не учитывала реальных нужд местного населения, местной промышленности, торгового оборота, и к середине века стала настоящим тормозом в их развитии. Система имела своих идеологов, например, известный славянофил М.Н.Катков писал: "Русское самодержавие не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или от него не исходящей власти в стране, никакого государства в государстве.... Самое главное устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земства и местное управление".  
Как уже говорилось, проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось сохранить власть в руках помещиков-дворян, а группа либералов, участвовавшая в подготовке реформы, предлагала создать всесословные земские учреждения, т.е. уже в процессе подготовки закладывались непоследовательность и противоречивость земств.  
1 января 1864г. Александром II было утверждено "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". Создавались выборные представительные органы (к концу 70-х годов земства были образованы в 34, т.е. примерно в половине российских губерний), на которые возлагалось: заведование капиталами, имуществами и деньгами земства, содержание земских зданий и путей сообщения, меры по обеспечению "народного продовольствия", мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имуществ, попечение о развитии местной торговли и промышленности, санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования. С самого начала земства были неполитическими, неправительственными общественными организациями, занимающимися исключительно местными вопросами, не имевшими своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и налогово-фискальный аппарат государства ("Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест" - писалось в проекте Положения.). Государство осуществляло жесткий контроль за деятельностью земств: губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел срок этот был значительно увеличен.  
Рассмотрим подробнее структуру земских органов. Распорядительными органами были в уездах и губерниях земские собрания или земские думы, исполнительными органами были земские управы: уездная, состоящая из 3-х человек (председатель и 2 члена), и губернская, состоящая из 6-ти человек (председатель, секретарь и члены), других исполнительных органов у земств не было. Ни центрального земского органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств, ни низшего звена - волостного земства, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений, создано не было, более того, когда в 1865г. Санкт-Петербургское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании центрального собрания, оно было попросту закрыто государством, т.о. существование земских учреждений допускалось Положением только на губернском и уездном уровнях. Председателями земских собраний становились по должности предводители губернского и уездного дворянства.  
Гласные уездных земских собраний избирались по куриальной системе, включающей в себя как сословное представительство, так и имущественный ценз. Предусматривалось создание 3-х избирательных курий:  
- курии уездных землевладельцев, для участия в которой требовался высокий имущественный ценз, и состоявшей преимущественно из дворян-помещиков. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;  
- городской курии, участники которой должны были владеть либо купеческим свидетельством, либо предприятием в определенном размере;  
- сельской курии, в которой имущественный ценз отсутствовал, зато наличествовала трехступенчатая система выборов: крестьяне, собиравшиеся на волостной сход, избирали представителей (выборщиков) на собрание, которое избирало земских гласных.  
Земское собрание и земская управа избирались на 3 года. Губернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, губернской - министром внутренних дел.  
Земства имели собственный бюджет. Доходная часть формировалась за счет прямых налогов местности, подведомственной данному земству: обложение земель, лесов, фабрик, заводов и торговых предприятий (основу доходов составлял земельный налог - в 1913г. он составил 44% всех доходов, все доходы всех земств в том же году составили примерно 254 миллиона рублей). Эти налоги имели местный характер и расходовались среди местных жителей. В земские доходы включались и государственные дотации на осуществление конкретных программ (всеобщее образование, распространение сельскохозяйственного опыта и др.). Расходование этих средств контролировалось правительством (в 1913г. дотации составили 16% всех доходов).  
Расходы делились на обязательные (содержание мест заключения, стражи - 4% бюджета 1913г.), расходы на управление - 6.7%, на образование - 20%, здравоохранение - 25%, общественное призрение - 1.5%, аграрные мероприятия - 7.5%, дороги - 6.5% , ветеринарную помощь и многое другое. Хотя средств катастрофически не хватало, а исполнительный аппарат отсутствовал вовсе, результаты деятельности земств того времени впечатляют и сегодня. Впечатляли они и современников, признававших все большее значение земств. В конце 70-х годов генерал-губрнатор М.Т.Лорис-Меликов предложил привлекать представителей земской общественности к участию в обсуждении ряда государственных дел, император одобрил эту идею, но не успел подписать "первую русскую конституцию", т.к. был убит 1 марта 1881г.  
Контрреформы 90-х годов коснулись и земств. В 1890г. Положение о земских учреждениях было пересмотрено: сохранив куриальную систему выборов, правительство отказалось от принципов представительства в первой курии, в нее входили только потомственные и личные дворяне, при этом для них снижался имущественный ценз. Одновременно значительно увеличивался ценз в городской курии, т.о. от первой курии число выборщиков росло, от второй - падало. По отношению к крестьянской курии усиливался контроль администрации. Губернатор по своему усмотрению назначал гласных в уездное земское собрание. В результате в 1897г. в составе губернских гласных дворяне и чиновники составляли 90%, крестьяне - менее 2%. К тому времени наступил кризис земских учреждений, по словам министра финансов С.Ю.Витте: "Земские учреждения 1890г. были лишены всякой самостоятельности и поставлены под строгую административную опеку".  
Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и просвещения. Земства стали своеобразной политической школой. Следует отметить наличие в то время довольно сильного земского движения, главной своей целью ставившего в начале преобразование земств в полноценные независимые органы местного самоуправления в сельской местности, а затем выдвигавшего и политические требования. Именно земское движение стало базой для формирования либеральных и демократических партий. В 1879г. был образован "Земский союз", а органом, проводившим в жизнь взгляды земцев стало Вольное Экономическое Общество, активизировавшее свою деятельность в 1895г. Наконец, в 1902г. возникает "Союз освобождения", на основе которого в 1905г. на съезде земских и городских деятелей создается партия кадетов. В программе этой партии, в частности, предлагалось сформировать двухпалатный парламент, вторая палата которого должна была состоять из представителей органов местного самоуправления. Программа эта так и не была реализована.  
Следующий, очень короткий этап, связанный с земствами, относится к 1917г., к деятельности Временного правительства, сформированного после Февральской революции. Первым главой Временного правительства стал председатель "Всероссийского земского союза" Г.Е.Львов. Своими правовыми актами правительство попыталось устранить недостатки существовавшей системы земств. В мае 1917г. принимается новое "Временное положение о земских учреждениях". В сравнении с Положением 1890г. компетенция земств значительно расширялась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, создания бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы - милицию. Общее руководство земств осуществлял Всероссийский Земский Союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В мае же принимается закон "О волостном земстве". Создавались волостное земское собрание и волостная земская управа. В компетенцию волостных земств вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием. К сожалению, период деятельности тех земств был слишком краток: в октябре 1917г. к власти пришли большевики, а уже к августу 1918г. последние земства были ликвидированы, и им на смену пришли Советы.  
В начале 90-х годов уже нашего XXв. земское движение сформировалось вновь, его основная цель - воссоздание системы земств в современной России. Отдавая должное земствам второй половины XIXв., мы никак не можем согласиться с восстановлением системы земств с ее куриальной системой, отсутствием исполнительных органов и зависимостью от центральной власти в настоящее время.  
 
ВЛАСТЬ СОВЕТСКАЯ  
 
В октябре 1917г. победили большевики, провозгласившие своим лозунгом "Вся власть Советам!". Главные отличительные особенности системы Советов состоят в следующем: Совет вправе принять к своему рассмотрению, рассмотреть, решить и проконтролировать исполнение решения любого вопроса, относящегося к ведению территории, на которой он действует (отсутствие разделения властей, или по словам В.И.Ленина - Совет как работающая корпорация); решения вышестоящих Советов обязательны для нижестоящих (иерархия Советов).  
У большинства наших с вами современников устоялось мнение о неизменности форм власти Советов с октября 1917. На самом деле, это не так, и процесс превращения Советов от органов, реально управляющих территорией, до бесправных придатков КПСС, послушно голосующих за все ее решения, имеет свои стадии, свои периоды. История развития и изменения деятельности Советов в России и СССР - это прекрасный пример, иллюстрирующий борьбу центра и мест, борьбу принципов территориального и отраслевого управлений.  
Можно указать следующие периоды в деятельности Советов: октябрь 1917 - июль 1918, период децентрализации власти, когда Советы реально осуществляли власть на местах, когда наряду с ними еще действовали, но постепенно ликвидировались городские самоуправления и земства; август 1918 - 1920, период централизации, начало гражданской войны, "военный коммунизм", резкое усиление центра и ослабление роли местных Советов; 1921 - 1927, децентрализация, нэп, "собирание коммун"; 1928 - 1989, централизация власти, превращение Советов в партийные придатки; 1990 - 1991, возвращение Советам функций хозяина подведомственной территории. С 1991г. (с момента принятия российских законов о местном самоуправлении, о "малых" советах, о краевых и областных советах, т.е. с введением принципа разделения представительной и исполнительной ветвей власти и принципа единоначалия в систему исполнительной власти) систему органов власти в России уже нельзя назвать советской.  
Рассмотрим каждый период подробнее. Конец 1917г., триумфальное шествие советской власти. В составе НКВД (наркомат внутренних дел, заменивший прежнее министерство внутренних дел) образован наркомат по местному самоуправлению, которым руководит эсер В.Трутовский. Делается попытка этого наркомата соединить Советы и управы самоуправлений, попытка терпит неудачу из-за противодействия обеих сторон. Уже в декабре 1917г. этот наркомат издает обращение и инструкции для местных Советов. Городские и земские органы местного самоуправления либо ликвидировались как враждебные, либо продолжали работу под контролем местных Советов. Земские управы часто превращались в отделы местных Советов по управлению местным хозяйством. Параллельно с объединением Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов проходила ликвидация низовых земских органов. К августу 1918г. последние самоуправления прекратили свое существование как "буржуазные пережитки", а вместо наркомата местного самоуправления в составе НКВД образуются два отдела: по местному управлению и по местному хозяйству.  
Лето 1918г., гражданская война, чрезвычайная ситуация, в соответствии с общей теорией необходима централизация власти. В июле 1918г. на I Всероссийском съезде председателей губисполкомов взят курс на передачу власти высшим Советам: законодательные функции целиком передаются центру, а хозяйственные вопросы - местным государственным органам ВСНХ (Всероссийский Совет народного хозяйства), осуществляющим управление по отраслевому принципу. Этим органам предоставлялись все регулирующие права над всеми органами местной власти. Оставшаяся компетенция местных Советов сводилась к исполнению приказов центра, что привело к ликвидации большинства из них, в том числе и горсоветов. В сохранившихся органах губерний значение имели не Советы, а их исполкомы. С 1917 по 1920г. были разрушены технические системы городов, встали фабрики и заводы, значительно пострадал жилой фонд (за период отмены квартплаты только в Москве обветшало и пришло в негодность 11.5 тысячи зданий, в том числе 6800 жилых с более чем 40000 квартир).  
Для преодоления разрухи в местном хозяйстве принимается решение о возвращении хозяйственных функций местным Советам. Уже в конце 1920г. на VIII Всероссийском съезде Советов местное самоуправление определяется как органы внутренней организации города и деревни для восстановления хозяйства. Единицы, над которыми местное самоуправление должно было осуществлять свою власть, независимо от размера территории (губернии, волости, города и т.п.) стали называть коммунами, хозяйственная их деятельность называлась "коммунальным хозяйством", процесс возвращения реальной власти местным Советам получил название собирания коммун. С августа 1921г. начинается практическая реализация переданных Советам полномочий. А передавалось им довольно много: землеустройство, жилищное и дорожное дело, благоустройство, местный транспорт, системы общественного пользования и др. В 1921г. восстанавливается налоговая система, доходы от местных налогов и плата за услуги передаются местным Советам. В 1924г. процесс собирания коммун переходит в новую стадию: помимо чисто хозяйственной деятельности Советы начинают получать права и в политико-административной сфере. В том же году газета "Правда" статьей наркома земледелия Яковлева начинает кампанию за оживление Советов, и осенью 1925г. сессией ВЦИК (Всероссийский центральный исполнительный комитет) принимается "Положение о городских советах". Горсоветы определяются как органы высшей власти в пределах городской территории. Одновременно вышел декрет "О выделении самостоятельных городских бюджетов", в котором закрепляются доходные источники для ведения городского хозяйства. В 1925-1927гг. выходят положения о волисполкомах и об их финансах, определяющие компетенции местных органов на селе и источники средств для реализации этой компетенции. Результаты просто поразительны: к 1927г. удается в значительной степени преодолеть разруху и восстановить местное хозяйство до уровня 1913г. Приведем здесь конкретные примеры деятельности Советов того периода по управлению городским хозяйством. За 1925-1926гг. в 87% городов начинают составляться проекты планировки, среди их авторов представители местного населения - врачи, гражданские инженеры, архитекторы. Города устраиваются на благо своему населению: в 52 из них приступают к строительству водопровода, в 12 - канализационной сети ( в том числе в Ленинграде, где до 1926г. ее просто не было), в 15 городах пускают трамвай, в 6 - выполняют специальные проекты озеленения, в 2 - сооружают мусоросжигательные заводы. В эти годы открывается впервые автобусное и таксомоторное движение, города мостят улицы, освещают электрическим светом окраины и делают многое другое. Пусть на короткое время, но Советы стали хозяевами подведомственной территории и управляли ей как органическим целым.  
В конце 1927г. уже не съезд Советов, XV Партконференция ВКП(б) принимает решение о смене официального курса на централизацию хозяйственного управления. Начинается индустриализация промышленности и коллективизация сельского хозяйства, инициативные, самостоятельные местные органы становятся помехой в их проведении, поскольку имеют в своем составе квалифицированных специалистов и ставят своей целью гармоничное развитие территории в интересах местного населения, что никак не согласуется ни с целями индустриализации, ни коллективизации. В 1928г. происходит генеральная чистка коммунальных органов, на смену профессионалам приходят шариковы, к 1930г. основные полномочия и средства местных Советов передаются местным отделениям правительственных ведомств, крестьянские власти в волостях просто ликвидируются. Что касается горсоветов, то в конце 1927г. под предлогом борьбы с бюрократией были ликвидированы их общие отделы, защищавшие местные Советы от диктата ведомств. Передача промышленности в ведение ведомств, контроль партийных органов, превратившийся в диктат, уничтожение подразделений, отвечающих за согласование интересов центра и мест - все это упраздняло независимость Советов, а в 1930г. прекращается их самостоятельная хозяйственная деятельность, ликвидируются их отделы коммунального хозяйства. Итак, коммуны городов были разрушены, территория, среда и деятельность населения оказались отчужденными друг от друга минимум на 50 лет, Советы превратились в послушные придатки сначала ВКП(б), а затем КПСС.  
В 1936г. принимается Конституция СССР, объявляющая Советы политической основой СССР. На уровне Союза ССР действовал комплекс законов о местных Советах всех уровней и их исполнительных органах. Именно союзный и республиканский законодатели в Москве, реализуя директивы партии, до мелочи определяли процедуру и порядок работы органов на местах. Законы отличались негибкостью, громоздкостью и недоступностью большинства правовых положений для местного населения. Рассмотрим, как регламентировалась деятельность системы городского управления в Ленинграде. С 1931г. Ленинград - город республиканского подчинения (до сих пор неизвестно, что это такое), с 1980г. Ленсовету предоставлены права краевого и областного Совета (в настоящее время, это соответствует статусу Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации). Кроме этого Ленинград поделен на районы, в каждом из которых имелся свой Совет и его исполком, и в административном подчинении у Ленсовета находились территории, имеющие статус города областного подчинения и поселка (Районные органы МСУ в городе существовали с лета 1917г.: город был поделен на 19 районов, в которых избрано 17 районных дум.). Деятельность системы городского управления определялась 8 союзными и республиканскими законами, причем все они готовились и принимались в Москве. На практике система функционировала следующим образом: сначала принципиальные решения принимались обкомом и горкомом КПСС на городском уровне и райкомами - на районном, затем эти же решения одобрялись на сессиях соответствующих Советов и исполнялись соответствующими исполкомами. Председатели исполкомов являлись членами соответствующих райкомов КПСС, либо горкома или обкома, т.е. напрямую исполняли партийные директивы; более того, кандидатуры будущих депутатов рассматривались и одобрялись партийными органами ("всенародные" выборы были чистой формальностью), так что проблем не возникало.  
В 1989г. прошли первые свободные выборы в союзный парламент, а в 1990г. - в российский парламент и местные Советы. Вновь избранным Советам КПСС уже ничего не могла приказывать. В апреле 1990г. принимается закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Постановлением о введении в действие этого закона упразднялась вся система союзных законов о местных Советах каждого звена, отдавая создание таких законов на откуп республиканских законодателей. Этот закон давал местным Советам чрезвычайно широкие полномочия, делал их настоящими хозяевами на своей территории. К сожалению, более 50 лет иждивенчества местных властей сделали свое дело: вместо хозяйствования на подведомственной территории Советы начали делить между собой государственную собственность (решения московских районных Советов об объявлении своей собственностью земли, недр вместе с ветками метрополитена и воздушного пространства, решения ленинградских районных Советов об объявлении своей собственностью части Невского проспекта, фортов и акватории Финского залива и др.). Естественно, что Советы высшего уровня отменяли подобные решения, но управление местным хозяйством шло крайне неэффективно. В тот период в полной мере проявился главный недостаток советской власти: Советы на своих сессиях рассматривали и решали вопросы, которые призваны были решать профессионалы чиновники исполнительной власти, Советы вмешивались в их деятельность (благо теперь партия не мешала), решали открытым голосованием вопросы, составлявшие суть оперативного управления территорией: кому передать объект недвижимости, где сделать остановку городского транспорта и т.п. Статистики подсчитали, что 30% решений Ленсовета и его Президиума составляли вопросы оперативного управления городом. Ситуация становилась неуправляемой, и с 1991г. российский законодатель идет на коренные изменения в системе местных органов власти: вместо исполкомов (исполнительных органов Советов) образуются местные администрации, которые Советам уже не подчинены, вводится принцип единоначалия в систему органов исполнительной власти.  
Система местных органов все больше начинает отличаться от советской власти и все больше соответствовать органам местного самоуправления демократических стран, но это - уже не история, это уже наша с вами современность. 
 
 
 
 

 
Местное самоуправление - проблемы и перспективы / Под редакцией  М.Б.Горного. Приложение к журналу "Северная Пальмира". - СПб, 1997. - 203с.

Публикация  Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического  центра "Стратегия". 1997