"О  государственной  политике в области  обеспечения безопасности  туризма"

8 февраля в 11-00 часов в Информационном агентстве "ГАРАНТ" состоялось интернет-интервью с заместителем руководителя Федерального агентства по туризму Писаревским Евгением Леонидовичем.

Тема интернет-интервью: "Государственная политика в области обеспечения безопасности туризма. Правовой аспект".

Ведущая интернет-интервью - Татьяна Нифталиева ( ИА "ГАРАНТ").

Ведущая: Добрый день, уважаемые дамы и господа! Здравствуйте, уважаемая интернет-аудитория! Мы начинаем наше интернет-интервью. Разрешите представить нашего гостя - Евгения Леонидовича Писаревского, заместителя руководителя Федерального агентства по туризму. Уважаемый Евгений Леонидович, позвольте поблагодарить вас за то, что нашли время прийти сегодня на наше интернет-интервью. 
 
Тема интернет-интервью: "Государственная политика в области обеспечения безопасности туризма. Правовой аспект". 
 
В ст. 14 Федерального закона от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" безопасность туризма определена как безопасность туристов (экскурсантов), сохранность их имущества и ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства. 
 
Наряду с этим документом вопросы безопасности туризма регулируются Постановлениями Правительства РФ "О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов" и "Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта", а также иными нормативными правовыми актами. 
 
Безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации обеспечивает государство. Россиянам, находящимся за пределами своей страны, власти гарантируют защиту и покровительство. 
 
О системе обеспечения безопасности туризма и совершенствовании законодательства в данной области расскажет заместитель руководителя Федерального агентства по туризму Писаревский Евгений Леонидович. В ходе интернет-интервью также будут рассмотрены вопросы формирования правовых основ страхования в сфере туризма, меры юридической ответственности туроператоров, турагентов, перевозчиков и иных субъектов туристской деятельности за качество и безопасность предоставляемых услуг, за нарушение сроков их оказания и многое другое.  
 
К моменту начала интервью поступило несколько десятков разных интересных и проблемных вопросов, которые мы сегодня хотим предложить нашему уважаемому гостю. Все вопросы сгруппированы по темам.

Писаревский Е.Л.: Добрый день, уважаемые коллеги. Добрый день, уважаемая компания "Гарант". Я рад в очередной раз присутствовать на интервью, которое, надеюсь, будет полезно и информативно, позволит не только поставить вопросы, но и дать ответы на те проблемы, которые существуют сейчас в сфере обеспечения безопасности туризма.

1.  Общая характеристика обеспечения личной безопасности туристов

Вопросы обеспечения национальной безопасности и ее отдельных аспектов являются важнейшей составляющей внутренней и внешней политики Российской Федерации, от эффективности которых в конечном итоге зависит жизнь и  благополучие граждан России, надежное существование и прогрессивное развитие  гражданского общества, государства и его институтов.

Поэтому не случайно в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации  (утв. Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537)  (далее – Стратегия национальной безопасности) говорится о необходимости создания гражданам  надежных гарантий   личной безопасности, а также  оказания им  высококачественных  и безопасных услуг¹ .

Для начала  остановимся на содержании понятия "личная безопасность  туриста" в связи с тем, что легального определения его  пока нет. Вместе с тем  из смысла  законодательства Российской Федерации вытекает, что личная безопасность туристов – это  состояние  защищенности  туриста  и (или)  отдельных объектов его личной безопасности от угроз безопасности, которое позволяет туристу свободно и беспрепятственно  реализовывать свои права  на отдых, свободу передвижения и иные права при совершении путешествий.

Часто туристы выступают в роли потребителей услуг в сфере туризма. В этом случае личная безопасность туриста  представляет собой состояние, при  котором  отсутствует недопустимый риск, связанный причинением вреда объектам личной безопасности туриста в результате недостатков оказываемых туристу услуг.

К объектам личной безопасности туриста относятся  в первую очередь такие жизненно важные нематериальные блага туристов как жизнь и здоровье и соответствующие им личные неимущественные права ("право на жизнь", "право на здоровье" и другие).

Следует отметить, что в соответствии с  пунктом 4.2. Национального стандарта Российской Федерации  ГОСТ  Р  50644-2009 "Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов" (утв. и введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15 декабря 2009 г. № 773-ст) (далее – Стандарт безопасности) безопасность туристов (экскурсантов) при совершении путешествия  помимо жизни и здоровья туриста распространяется  на его личную неприкосновенность, включая физическое (телесное) и психическое (моральное) состояние, а также  частную  жизнь.

Законодательство  Российской Федерации о туристской деятельности, нормы международного права также устанавливают специальные  требования к  туристским организациям  в области обеспечения защиты  персональных данных туристов и иной конфиденциальной информации (п. 18 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации  от 18 июля 2007 г. № 452).

К  категории личной безопасности туристов и экскурсантов тесно примыкает  термин  "сохранность имущества туристов (экскурсантов)" (ст. 14 Закона о туристской деятельности). К такому  имуществу  туристов могут относиться их личные денежные средства, в том числе  передаваемые  туристским организациям  в счет оплаты услуг по договорам,  предметы личного обихода, туристского снаряжения и инвентаря, сувенирная продукция,  драгоценные вещи и  другие предметы, которые используются и (или) приобретены туристом (экскурсантом) во время  путешествия.

В правовом смысле личная безопасность туристов является предметом урегулированных  нормами права социальных связей между субъектами права по поводу обеспечения личной безопасности туриста ("право  туриста на личную безопасность"). 

В соответствии с документами Всемирной туристской организации (ЮНВТО) "право  международного туриста на личную безопасность" включает в себя право:

• свободно обращаться  за помощью к консульским властям стран своего гражданства;
• на  оперативный и беспрепятственный доступ ко всем имеющимся формам внутренних и внешних коммуникаций, в том числе на информирование своей семьи   с использованием  наиболее оперативных и доступных средств связи о  совершении противоправных посягательств на  личность и  (или) имущество  туриста;
• на оперативный и беспрепятственный доступ к местному административному, медицинскому и  юридическому обслуживанию, в том числе право без необходимости внесения какого-либо залога, требуемого от иностранцев, начать судебное и, в частности, уголовное дело в национальном суде против лиц, совершивших противоправные посягательства в отношении туриста;
• на внесудебное разрешение спора, возникающего между туристом и лицами, осуществляющими туристскую деятельность;
• пользоваться теми же правами, что и граждане страны пребывания в области  конфиденциальности относящихся к ним личных данных и сведений, особенно, что касается данных, хранящихся в электронном виде;
• на быструю репатриацию в страну, откуда турист прибыл в случае, если он пострадали в результате посягательств на его личность и/или имущество;
• на  возвращение похищенной и впоследствии найденной вещи в страну, откуда прибыл турист.

Обеспечение  личной безопасности туристов  приобретает все большую актуальность в   условиях  современного сложноорганизованного и взаимообусловленного мира. Мира,  в котором опасности природного² и техногенного характера (включая чрезвычайные   ситуации) непрерывно подстерегают туристов во время  их путешествий.  Также активно проявляют себя  и  другие угрозы безопасности:  массовые инфекционные заболевания,  несчастные случаи, дорожно-транспортные, авиационные и иные происшествия,  техногенные и природные катастрофы,  хищения имущества туристов и   насильственные действия в отношении них,  экстремизм, террористические акты ³ .  Этот перечень можно продолжить.

Известно, что обеспечение личной безопасности туристов, экскурсантов и иных посетителей имеет свою специфику, которая заключаются в необходимости  осуществления в отношении путешественников повышенных мер безопасности⁴ , особенно в начальный период путешествия.  В этот период туристы  являются наиболее уязвимы от негативного воздействия различного рода угроз безопасности, так как происходит адаптация  туристов  к  новой социально-психологической обстановке,  географической среде  и  гидрометеорологическим особенностям  страны (места) временного пребывания. 

На обеспечение  личной  безопасности  российских  туристов также   серьезное влияние оказывает отсутствие у некоторых из них  надлежащей культуры личной безопасности. Неосторожное, легкомысленное, а часто просто  самонадеянное поведение туристов в стране (месте) временного пребывания создает  благоприятную почву для  несчастных случаев, преступных и иных посягательств на  жизнь, здоровье и имущество туристов, а также для  иных  негативных последствий  проявления угроз безопасности.

Ни для  кого не  секрет, что  во время  зарубежных поездок  содержание мер,   набор сил и средств обеспечения личной  безопасности, находящихся в арсенале  государства, гражданство которого имеют туристы, исчерпывающе определен (ограничен)  нормами международного права (консульская  и иная неотложная помощь, рекомендации о нежелательности въезда в  государство и др.). Все это  затрудняет принятие в полном объеме  мер по защите граждан и оказанию им покровительства за рубежом, которые традиционного реализуются внутри страны.

В связи  с этим государственное регулирование  деятельности  по организации отдыха, а также комфортных  и безопасных путешествий  граждан являются  приоритетами  национальной политики любого государства, сделавшего туризм основой  своего социально-экономического и  культурного  развития, включая  и нашу страну.  По мнению, высказанному   еще в конце 19 века известным русским ученым-правоведом И. Андреевским,  "условия выгодные для путешественников, составляют, бесспорно, залог развития народа. Поэтому государства обязываются условия для путешественников делать все выгоднейшими. Новые государства не боятся путешествующих: имея средства могущих грозить от путешествующих опасностей, новые государства стремятся все более и более облегчать условия путешествующих как собственных граждан, так и иностранцев. Отсюда открывается важность таких полицейских средств, которыми располагает государство для устранения опасностей этого рода (параграф 59 "Наблюдение за путешествующими" Андреевский И. Полицейское право. Том I С.-Петербург, типография Эд. Праца, 1871 г. С. 28).

Согласно  статье 8 Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 390 –ФЗ "О безопасности" (далее – Закон о безопасности)    Президент России принимает  меры по защите граждан от преступных  и иных противоправных действий, по противодействию терроризму  и экстремизму, а защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом является одной из целей международного сотрудничества Российской Федерации в области обеспечения безопасности (часть 2 статьи 7 Закона о безопасности).

Законодательство  Российская Федерация о туристской деятельности относит  вопросы безопасности туризма к  принципам государственного регулирования туристской деятельности, а также  ключевым функциям органов исполнительной власти   (статьи 3,4, 14 и 16 Федерального закона 24.11.1996 № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее – Закон о туристской деятельности).

Содержание  деятельности  государства  в этой сфере заключается в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей на уровне, отвечающем  интересам обеспечения безопасности  в сфере туризма,  адекватном угрозам безопасности.  
Высшими органами власти России, органами власти субъектов Российской Федерации,  а также местными властями   на систематической основе реализуются   организационные,  политико-правовые оперативные и долгосрочные меры в области обеспечения безопасности российских туристов, в том числе для защиты их финансовых интересов ⁵ .

Так, эффективно функционирует  система информирования туристов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания.  Появился  механизм финансового обеспечения ответственности туроператоров (в форме страхования гражданской ответственности туроператоров и банковской гарантии  надлежащего исполнения их обязательств перед туристами), прозрачная и доступная для туристов система учета профессионалов туризма -  единый федеральный реестр туроператоров⁶ .

Правоприменительная практика в сфере туризма  показала, что  законодательные новеллы последних лет (речь идет об изменениях,  внесенных в  Закон о туристской деятельности позднее 2007 года)  в целом положительно повлияли на ситуацию на  туристском рынке. За истекший период времени  для компаний, занимающихся международным (выездным)  туризмом, законодательно установленный минимальный  размер финансового обеспечения  последовательно  увеличивался  с  5-10 миллионов рублей (2008 год)  до 30-60-100 миллионов рублей (2009 год). В результате значительно  уменьшилось число недобросовестных туроператоров, которые "собирали деньги" с туристов и исчезали,  а выплаты страховых компаний по заявлениям туристов составили около 93 524 220 млн. рублей.