Административная опека и статус ее субъектов

 

В 1996 г. был принят Федеральный закон  «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (выделение  мое. –Авт.). Он установил этим лицам  новые гарантии в области образования, медицинского обслуживания, прав на труд, имущество, жилое помещение и др. В частности, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, получившие основное общее или среднее (полное) общее образование, зачисляются на курсы по подготовке к поступлению в учреждения среднего и высшего профессионального образования без взимания с них платы за обучение. Они вправе получать бесплатно второе начальное профессиональное образование. Если они обучаются во всех типах государственных или муниципальных учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования, то зачисляются на полное государственное обеспечение до окончания ими данного образовательного учреждения.

 

Обучающиеся, воспитанники всех типов образовательных  учреждений для детей-сирот и  детей, оставшихся без попечения  родителей, при выпуске из этих образовательных  учреждений обеспечиваются сезонной одеждой  и обувью, а также единовременным денежным пособием в сумме не менее  двух минимальных размеров оплаты труда.

 

С 1 января 1998 г. обучающимся из числа детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения  родителей, помимо полного государственного обеспечения выплачивается стипендия, размер которой увеличивается не менее чем на пятьдесят процентов  по сравнению с размером стипендии, установленной для обучающихся  в данном образовательном учреждении, а также выплачивается 100% заработной платы, начисленной в период производственного  обучения и производственной практики. Им до окончания обучения выплачивается  ежегодное пособие на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей в размере трехмесячной стипендии.

 

Очевидно, что невозможно рассмотреть хотя бы кратко все варианты административной опеки. Для лучшего понимания  системы соответствующих действий, прав и обязанностей сторон следует  разобрать типовую схему осуществления  административной опеки.

 

Первая  стадия – легализация, признание  гражданина лицом, нуждающимся в  государственной помощи.

 

Осуществление административной опеки возложено  на многие органы исполнительной власти и связано с выполнением ряда формализованных процедур. Прежде всего, по общему правилу, лицо должно подать заявление в компетентный орган  о признании его безработным, многодетным, беженцем, вынужденным  переселенцем. Если гражданин имеет  документы, подтверждающие его право  на государственную помощь, он обязан приложить их к заявлению. Документы  принимаются, регистрируются и проверяются. Затем принимается решение о  признании вынужденным переселенцем (безработным, беженцем и т. д.), которое  является юридическим основанием для  оказания лицу, его семье тех видов  помощи, которые предусмотрены законом.

 

Уже на этой стадии жертвам экстремальных  ситуаций (беженцам, вынужденным переселенцам, жертвам стихийных бедствий) начинают оказывать первичную помощь.

 

Вторая  стадия – реализация программ социальной помощи – безусловно, центральная  в этой деятельности, здесь субъектам  оказываются все виды помощи, предоставляются  все льготы, предусмотренные правовыми  нормами.

 

Третья, заключительная стадия – прекращение  административной опеки. Прежде всего  это связано со сроком, на который  был признан статус лица. Существуют такие варианты. Во-первых, опека  назначается на всю оставшуюся жизнь, бессрочно. Во-вторых, опека производится в течение определенного срока  или до достижения установленного возраста. В-третьих, опека производится до наступления  определенных юридических фактов (устройства на работу, переезда, улучшения здоровья и т. д.). Возможен и четвертый, смешанный  вариант: статус опекаемого устанавливается  на определенный срок, но он может прекратиться досрочно. В ряде случаев статус может быть прекращен полностью либо помощь может быть уменьшена в связи с нарушением опекаемым своих обязанностей, совершением преступления.             

 

Так, в  ст. 9 Закона о беженцах установлено:

 

 

 

Лицо  лишается федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его  территориальным органом статус  беженца, если оно:

 

1) осуждено  по вступившему в силу приговору  суда за совершение преступления  на территории Российской Федерации;

 

2) сообщило  заведомо ложные сведения, либо  предъявило фальшивые документы,  послужившие основанием для признания  беженцем, либо допустило иное  нарушение положений настоящего  Федерального закона.

 

 

 

Представляется, что формулировка основания для  лишения статуса: «допустило иное нарушение  положений настоящего закона» является чрезмерно широкой и недостаточно определенной для применения столь  строгой меры административного  воздействия.

 

 

Второй  ответ

 

 

3.2.1. Понятие административно-правовых  методов

 

 

 

В общепринятом понимании  метод означает способ, прием практического  осуществления чего-либо. Применительно  к государст­венно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (долж­ностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в уста­новленных границах и в  соответствующей форме. В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое представление о  том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически  осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких  средств. Данная категория имеет  в силу этого прямое отно­шение к  характеристике сущности процесса реализации исполнитель­ной власти, являясь  одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

 

Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления  функций государственно-управленческой деятель­ности, достижения ее целей.

 

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это  относится и к методам управления, ибо различны по своему назна­чению  субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности  опреде­ленным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических  черт.

 

Наиболее характерно для  методов управления следующее.

 

Во-первых, они органически  связаны с целевым назначением  это­го вида государственной деятельности как особого варианта практиче­ской  реализации единой государственной  власти.

 

Во-вторых, они выражают управляющее (упорядочивающее) воз­действие субъектов  исполнительной власти на соответствующие  объекты.

 

В-третьих, они непосредственно  выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти.

 

В-четвертых, они используются субъектами исполнительной власти в  качестве средств реализации закрепленной за ними компе­тенции.

 

В-пятых, метод управления всегда имеет своим адресатом  соот­ветствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

 

В-шестых, с учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения  управленческих задач, стоящих перед  субъек­том исполнительной власти.

 

В-седьмых, в методах управления в соответствующем объеме на­ходит свое выражение государственный (публичный) интерес, управ­ляющая воля государства.

 

В-восьмых, метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие  государству и его исполнительному  аппарату полно­мочия юридически-властного  характера.

 

В-девятых, для методов  управления характерна правовая форма  их непосредственного практического  выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах  управления.

 

В-десятых, выбор конкретных методов управляющего воз­действия находится в прямой зависимости  не только от особенностей организационно-правового  статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего — от особенностей объекта управления (например, от формы  собственности, от его индивидуального  или коллективного ха­рактера и  т.п.).

 

Итак, по главным своим  показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой под­ход к  его пониманию сближает его с  методом правового регулирования  управленческих общественных отношений. Общее для них — и тот, и  другой являются регулирующими средствами, т.е. вы­ступают в роли «носителей»  административно-правовых дозволений, запретов и предписаний. Однако акценты  при этом различны: либо речь идет о  механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом «инструментарии», используемом конкретными исполнительными  органами (должност­ными лицами) для  решения стоящих перед ними повседневных задач. Методы правового регулирования  распространяются на всех участни­ков  регулируемых общественных отношений, включая и эти органы (должностных  лиц), в то время как методы управления используются только ими. Конечно, в  них находят соответствующее  выражение ме­тоды административно-правового  регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод  управления может совпадать с  методом правового регулирова­ния. Но для этого он должен, во-первых, быть обязательно юриди­чески оформленным  и, во-вторых, иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно. Методы же управления в  наиболее типичном варианте — индивидуализированы. Налицо опре­деленная степень производности  методов государственно-управленче­ской  деятельности от методов административно-правового  регулирования этой деятельности. С  другой стороны, нельзя отрицать и тот  факт, что, например, целенаправленное управляющее воздействие со­ставляет  содержание как нормативных, так  и индивидуальных юриди­чески-властных волеизъявлений. Однако не все методы управления правовые, что также следует  учитывать. Тем не менее тесная связь  двух вариантов понимания категории  «метод» применительно к адми­нистративно-правовому  воздействию на сферу государственного уп­равления налицо.

 

Главный критерий, необходимый  для разграничения названных  вариантов, в методологическом смысле следующий: метод правового регулирования  — функция административного  права; метод управ­ления — функция  субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который  одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

 

Метод управления, будучи способом непосредственного управля­ющего  воздействия со стороны исполнительного  органа (должностного лица) на соответствующий  объект, несет в своем содержании опреде­ленный «заряд» юридически-властных полномочий, совокупность ко­торых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

 

Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного  органа (должностного лица), т.е. помогает получить ответ на вопрос — как  они действуют. Однако при этом появляется возможность значитель­ного расширения его понятийной характеристики. И  широкая трак­товка методов управления встречается довольно часто, причем без должных оснований.

 

Действительно, в практической работе исполнительных органов (должностных  лиц) используется богатый арсенал  различных средств, совокупность которых  служит интересам осуществления  управляюще­го воздействия. Однако далеко не во всех этих средствах такое  воз­действие находит свое прямое выражение. Тем не менее они также квалифицируются  в качестве методов управления.

 

Важность иных средств, используемых в работе органов управ­ления, несомненна, но связываются они с решением задач иного по­рядка. Так, очевидно, что для принятия управленческого  решения в виде правового акта субъект исполнительной власти предварительно проводит значительную работу, как-то: проведение определенных расчетов, создание схем возможных взаимосвязей, вызываемых дан­ным решением, изучение результатов, достигнутых исполнением пре­дыдущих  решений по аналогичным вопросам и т.п. В этих целях используются разнообразные средства — социологические, математи­ческие, графические и  т.п. Все эти и подобные им действия выполняются до принятия решения  в целях выработки его наиболее эффек­тивного варианта. Но самого управляющего воздействия еще нет; оно найдет свое выражение в будущем  управленческом решении.

 

В равной мере можно характеризовать  и иные действия управлен­ческого характера, например, способы принятия управленческих ре­шений (коллегиальный, единоличный, по согласованию, совместный и т.п.). В аппарате органов управления происходит распределение компетенции и  ответственности между его структурными подразде­лениями и отдельными должностными лицами и т.п.

 

Несомненно, что налицо определенные приемы или способы уп­равленческой  работы. Но для того, чтобы признать их методами уп­равления оснований  не имеется, так как все они  не выражают непос­редственное управляющее  воздействие. Нет здесь и отношений  между субъектом и объектом управления, ибо все действия замыкаются в  рамках аппарата данного исполнительного  органа. Но, если нет уп­равляющего  воздействия, нет и собственно методов  управления.

 

Вот почему не следует выделять в качестве самостоятельных ме­тодов управления математические, графические, социологические, исследовательские, воспитательные и прочие средства, ни в коей мере не умаляя при этом их значимости и для обеспечения  нормальной работы аппарата управления. Подобного рода действия можно отнести  к так называемым организационным  мероприятиям (операциям), на­ходящим свое внешнее выражение, как правило, в неправовых фор­мах государственно-управленческой деятельности и не вызывающих прямых юридических последствий внешнего характера, т.е. не оказы­вающих влияние  на объект управления.

 

Таким образом, следует различать:

 

а) методы управляющего воздействия', они всегда имеют внеш­нее юридически-властное значение и выражение и являются собствен­но методами управления;

 

б) методы организации работы аппарата управления; они име­ют чисто  внутриаппаратное значение;

 

в) методы совершения отдельных  управленческих действий; это методы процедурного характера.

 

Первые из них — административно-правовые методы. В них проявляются все  основные качества, присущие государственно-управ­ленческой  деятельности, в рамках которой реализуется  исполнитель­ная власть. С помощью  такого рода методов, имеющихся в  том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной влас­ти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем  использования административно-правовых форм управления. Налицо — прямая связь  между административно-правовыми  формами и административно-правовыми  методами. Практически тот или  иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

 

Проблема административно-правовых методов чрезвычайно ак­туальна. Она обострена в настоящее  время в связи с переходом  к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме госу­дарственного  управления и в организационно-правовом статусе мно­гих субъектов управления и, что особенно важно, объектов (напри­мер, резкое усиление самостоятельности  предприятий и территорий), с известным  развитием договорных связей в сфере  государственного управления.