Источники законодательства о государственной службе

 Этот Указ принят  в соответствии со ст. 80 Конституции  РФ, и в нем установлено, что  однократным грубым нарушением  дисциплины является нарушение  или неисполнение федеральных  законов, указов Президента РФ  или вступивших в силу решений  суда. Здесь хорошо видно взаимодействие  законодательства разных уровней.

Постановления и  решения Правительства РФ

Мы рассмотрели федеральную  законодательную базу госслужбы, и настала пора двинуться дальше. Вообще, если мы хотим увидеть, как функционирует государственная служба, наше путешествие закончится на конкретном исполнителе. Но такой проблеме посвящена вся книга, наша же задача — показать законодательные основы госслужбы.

 Итак, законодательные  акты написаны, утверждены и вступили  в силу. Что же дальше? Дальше  их надо исполнять. Вопросами  исполнения занимается исполнительный  орган государства — его Правительство.  Оно, конечно, не может решать  каждый конкретный вопрос госслужбы, но делает это через свои постановления, обязательные для тех, на кого они распространяются, и через контроль за их исполнением.

 Роль Правительства  в организации исполнения законодательных  актов очень велика, можно сказать  — решающая. Оно делает это  правовыми и организационными  средствами. Таких средств достаточно  много, и они образуют существо  повседневного управления государственной  службой. Вот только некоторые  из них:

 подготовка проектов  нормативных актов по вопросам  госслужбы;

 организация формирования  конкурсных комиссий;

 организация аттестаций, конкурсов, квалификационных экзаменов;

 подготовка предложений  по внесению изменений и дополнений  в Реестр государственных должностей;

 определение порядка  формирования, размещения и исполнения  государственного заказа на переподготовку  и повышение квалификации федеральных  государственных служащих;

 обеспечение рационального  взаимодействия с министерствами  и образовательными учреждениями, осуществляющими такую переподготовку...

 Уж коли речь зашла  об обучении, то уместно будет  сказать, что Правительство заботится  о квалификации и своих работников. В частности, 30 декабря 1994 г. оно  утвердило Положение о государственном  заказе на переподготовку и  повышение квалификации государственных  служащих исполнительной власти.

 Государственная служба  требует постоянного внимания  — ведь в ней залог эффективного  функционирования государства, и  не секрет, что нам до этого  еще далеко. Что же в этом  плане более всего заботит  Правительство сегодня? Нетрудно  догадаться, что, как и вчера,  — практическая реализация не  такого уж плохого законодательства  о государственной службе, и прежде  всего базового Закона о госслужбе от 31 июля 1995 г. и указов Президента.

 В принципе это верно,  что если требуешь что-то от  других, начни с себя. Наведению  порядка в "собственном доме" и посвящено Постановление Правительства  от 5 ноября 1995 г. "О структуре центрального  аппарата федеральных органов  исполнительной власти", где определяется  количество высших, главных, ведущих  и старших должностей государственных  служащих в федеральных органах  исполнительной власти. Работа у  них нелегкая и очень ответственная,  а потому требует поощрения.  Постановление Правительства от 8 сентября 1994 г. установило дополнительные  льготы работникам центрального  аппарата федеральных органов  исполнительной власти. Льготы, правда, не лучшее средство для того, чтобы этот, равно как и другие, аппарат работал эффективно. Но  Правительство, очевидно, считает,  что цель столь значима, что  годятся и такие средства. Правительством  РФ также установлен порядок  ежемесячных доплат к государственной  пенсии лицам, замещающим государственные  должности.

 Иные нормативные правовые акты о государственной службе

 К таким актам относятся  уставы и положения о дисциплине, положения о конкретных органах  и подразделениях (они в основном  определяют статус тех или  иных должностных лиц), должностные  инструкции, утверждаемые министерствами  и ведомствами. Задача у них  одна — конкретизировать законодательство  более общего характера, не  выходя за его рамки.

 Например, положения о  дисциплине действуют в целом  ряде отраслей и сфер государственной  деятельности и отражают их  специфику. Многие из них утверждены  постановлениями Правительства.  Они имеют типичную для дисциплинарных  актов структуру: общие положения  — поощрения— взыскания, но конкретное наполнение этой структуры различается, порой значительно.

 В целом нормативные  правовые акты этого ряда имеют  ограниченное действие — распространяются  на отдельные категории госслужащих.

Проблемы госслужбы в основных законах субъектов РФ

Закон о госслужбе от 31 июля 1995 г. включает в законодательство РФ о госслужбе конституции, уставы, основные законы субъектов Федерации. Почему это необходимо? Потому что в них, как и в Конституции РФ, содержатся некоторые общие положения о госслужбе в субъектах РФ, без которых законодательство было бы неполным. Благодаря этим законам, а также иным нормативным правовым актам субъектов РФ создается положение, когда организация госслужбы и правовое положение ее работников остаются едиными, так как регламентируются федеральным законодательством, а формы, методы ее осуществления и другие ее аспекты обретают многообразие, определяемое спецификой субъектов РФ и их законодательства.

 Впрочем, в своих  основных законах субъекты Федерации  в целом придерживаются "духа" Конституции РФ, а сплошь и  рядом и ее "буквы" и закрепляют  главные конституционные принципы:

 верховенство Конституции РФ и федеральных законов (Ленинградская, Липецкая, Новгородская, Оренбургская, Свердловская области и др.);

 приоритет прав и  свобод человека и гражданина, их непосредственного действия (Иркутская,  Курганская, Оренбургская, Пермская  области и др.);

 разделение законодательной,  исполнительной и судебной власти (Ставропольский край, Иркутская,  Курганская области и Др.);

 единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и краями, областями как ее субъектами (Курганская, Липецкая, Новгородская, Оренбургская области и др.);

 обязанность всех государственных  органов и должностных лиц  соблюдать конституцию республики, Конституцию РФ и издаваемые  на их основе законы (Конституция  Республики Бурятия);

 принцип законности (Конституция  Республики Бурятия, Конституция  Республики Дагестан);

 другие подобные нормы,  закладывающие основы государственной  службы.

 Типичными и, пожалуй,  наиболее характерными для законодательства  субъектов Федерации любого уровня  можно считать нормы "двойного  ведения". Что это такое? Это  нормы, определяющие, что тем или  иным предметом ведения распоряжаются  и Федерация, и ее субъект.  Такой принцип ведения дел  естествен для федерального устройства, не случайно он закреплен и  в Конституции РФ. Конкретные  же нормы демонстрируют многообразие  объектов и ситуаций, на которые  этот принцип распространяется, но в строгом соответствии  с федеральным законодательством.

 Уверен, что любой может  вспомнить не одну такую норму.  Они на слуху, в средствах  массовой информации, в научной  и учебной литературе, в различных  устных и письменных сообщениях. Мы к ним привыкли, и это  хорошо: значит, мы привыкаем к  демократическому мышлению. Я же  приведу несколько примеров, показывающих  многообразие их применения.

 Уставы некоторых краев  и областей (Липецкая, Свердловская, Курганская области) содержат  разделы о государственной (и  муниципальной) службе. В них определяется, что госслужба в крае, области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и края, области их задачи и функции.

 Любая государственная  должность учреждается и ликвидируется  в порядке, предусмотренном федеральными  и местными законами. То же  самое относится и к требованиям,  предъявляемым к соискателю такой  должности. Они обусловлены федеральными  и местными законами и содержанием  должностных обязанностей. И это  положение также закреплено в  уставах краев и областей.

 В краях и областях  работают госслужащие как края, области, так и федерального уровня. И если правовой статус последних определяется законодательством Российской Федерации, то для краевых и областных работников он устанавливается федеральным и краевым (областным) законодательством. Таков же порядок ответственности госслужащих за свои решения и действия. Ущерб же, причиненный неправомерными решениями и действиями госслужащего, возмещается государственным органом, в котором он работает. Правда, делается это только на основании судебного решения.

 Мы не будем здесь  останавливаться на принципе  разделения власти и поговорим  об этом ниже, но, конечно, он  широко (порой слишком) применяется  законодателями субъектов РФ. Например, конституции некоторых республик  декларируют, что федеральная госслужба находится в ведении Российской Федерации, а госслужба республики — в ведении самой республики. Такая норма имеется, в частности, в Конституции Республики Бурятия (ст. 61, 63).

Законы субъектов  РФ о государственной службе

Как и на федеральном уровне, в субъектах Федерации на базе их основных законов созданы законы о государственной службе. Это  разумно, так как общие положения  законодательного акта любого уровня нуждаются в конкретизации, и  это удобно, так как регламентирует все аспекты госслужбы в одном документе.

 В 1993—1998 гг. законодательные  акты по проблемам госслужбы были приняты более чем в 78 субъектах РФ. Налицо опережающее развитие законодательства этого уровня по сравнению с федеральным. Общее законодательство о госслужбе отнюдь не выигрывает от такого положения вещей: возникают противоречия с нормами федеральных законов, происходит необоснованная дифференциация правового регулирования.

 Есть вещи и посерьезнее — законодательные акты о госслужбе ряда республик предстают как акты суверенных государств: в них нет ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы, а сама госслужба регулируется исключительно актами этих республик. В этом смысле в областях и краях дело обстоит значительно лучше — в них указывается, что госслужба этого уровня регулируется как законодательством субъектов РФ, так и федеральным, т. е. подтверждается единство исполнительной власти.

 Удивительно, но нельзя  не признать, что и в этом  случае законодательство более  высокого уровня менее совершенно. Правда, здесь речь идет уже  о качественной, а не о количественной  стороне дела...

 И все же Федеральный  закон о госслужбе существует, и с той поры, как он вступил в силу (а это произошло 3 августа 1995 г.), правовые акты субъектов Федерации имеют общий ориентир и постепенно приводятся в соответствие с ним — тем более что это закреплено в ст. 29 Закона о госслужбе.

 А вообще-то основной  пафос законов о госслужбе субъектов РФ состоит прежде всего в разграничении полномочий. В них ставится задача максимально четко определить, что остается вне пределов ведения Федерации, а значит, в компетенции ее субъектов, найти специфическую проблематику в предметах совместного ведения, четко выявить круг обязанностей, которые возлагают на себя госслужбы субъектов РФ.

 Структура же законов  о госслужбе, как правило, идентична на всех уровнях: общие положения — государственная должность — государственный служащий — прохождение службы — управление ею. В конечном счете это не так важно, главное, чтобы госслужба любой структуры успешно решала в изобилии встающие перед ней профессиональные задачи.

 Проблемы муниципальной службы

Проблема, собственно, в том, что Федеральный закон о госслужбе не включает в состав федерального законодательства нормативные правовые акты о муниципальной службе, хотя таковые и существуют в законодательстве субъектов РФ. Однако федеральная нормативная база правового регулирования муниципальной службы все же существует. Государственной Думой 17 декабря 1997 г. принят Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997 г.). Более того, он не является первым и единственным, так как развивает и конкретизирует положения другого Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

 С другой стороны,  не только Закон 1995 г. (в ст. 4, п. 7), но и Конституция РФ (ст. 72 п. "н" и ст. 12) определяли необходимость принятия закона "Об основах муниципальной службы в РФ", так как отнесли регулирование основ муниципальной службы к федеральным полномочиям. Это означает, что Федерация может вводить общие установочные нормы не только для госслужбы субъектов РФ, но и для муниципальной службы.