Источники законодательства о государственной службе

Источники законодательства о государственной службе

Законодательство о государственной  службе Российской Федерации образуют нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение  государственных служащих — условия  и порядок их работы, права и  виды поощрения, обязанности и ответственность, прекращение ими государственной  службы и т. п.

 Каковы основные источники  этого законодательства? Они перечислены  в Федеральном законе "Об основах  государственной службы Российской  Федерации" от 31 июля 1995 г. (ст. 4 п.1). Разумеется, и сам этот закон  является одним из главных  ее источников. Прежде чем мы  займемся их перечислением и  комментариями, напомним, что любое  законодательство представляет  собой систему, а в нашем  случае это система двухуровневая.  Первый из уровней — федеральный.  Здесь речь идет о Конституции  РФ, упомянутом Законе, других федеральных  законах и иных нормативных  правовых актах РФ. Второй уровень  — законодательство субъектов  Федерации — их конституции,  законы, уставы и т. п. Соотношение  всех этих актов наглядно представлено  на прилагаемой схеме. Все это  законодательство имеет конституционное  происхождение.

Теперь обратимся к  конкретным источникам и прежде всего  к Конституции РФ.

Конституция Российской Федерации

Естественно, мы не найдем в  ней конкретного регламента госслужбы, но увидим целый ряд положений, закладывающих ее основы (как, впрочем, и основы многих других сторон нашей жизни). В этом и состоит ее задача — не случайно ведь Конституция называется Основным законом. Без каких же ее положений даже идеально внутренне организованная госслужба не может существовать? Вот они.

Верховенство Конституции  РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ст. 4 ч. 2).Единство системы государственной  власти, разграничение предметов  ведения между РФ и ее субъектами (ст. 5 ч. 3).Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18).Обязанность государства  признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и  гражданина (ст. 2).Разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10).Равный доступ граждан к государственной  службе (ст. 32 ч. 4).Некоторые обязанности  всех должностных лиц (ст. 24 ч. 2, ст. 41 ч. 3, ст. 46 ч. 2 и др.).

"Как же так? —  спросит внимательный читатель. — Ведь государственная служба  предполагает целый ряд правоограничений для состоящих на ней лиц. Не противоречит ли это Конституции?" Нет, ответим мы, ибо ст. 55 указывает, что такое ограничение прав допускается, но только по федеральному закону.

 Хочется в связи  с этим сказать вот о чем.  Решительно повернув к демократическим  формам общественной жизни, мы  претендуем на статус правового  государства. Но тогда особенно  важна защита прав человека, в  частности госслужащего, учитывая  к тому же ограничения его  прав. К чести наших законодателей  надо сказать, что они понимают  принципиальную важность такой  защиты и предусмотрели это  в Основном законе страны. Ст. 42 п. 2 Конституции РФ прямо говорит  о возможности обжалования в  суд решений и действий (или  бездействия) органов государственной  власти и должностных лиц. Но  почему же ни здесь, ни в  Законе РФ об обжаловании в  суд действий и решений, нарушающих  права и свободы граждан, нет  конкретного перечня таких действий  и решений? Потому что даже  самое подробное их перечисление  не может быть полным, а значит, будет ограниченным. Закон же  исходит из того, что в таком  вопросе не может быть ограничений.

 Мы упоминали о двухуровневой  системе госслужбы, но в Конституции РФ об этом ничего не сказано. Конечно, всего предусмотреть невозможно, но в ст. 77 п. "т" установлено, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Ну а раз это так, то здесь как бы косвенно закрепляется, что госслужба субъектов РФ находится в их ведении. Предусмотрено и совместное ведение Федерации и ее субъектов — в нем находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат (ст. 72 ч. 1 п. "л").

 Таким же образом  применительно к госслужбе можно разобрать и другие положения Основного закона. Но уже из сказанного видно, что в Конституцию как источник законодательства о госслужбе заложен подход к ней не изнутри, а извне, с более высокого, общегосударственного уровня. Государственная служба предстает здесь как цельное нерасчлененное явление, как один из множества других аспектов общественной жизни, которые подлежат конституционному регулированию. Здесь заложены основы не только самой госслужбы, но и законодательства о ней, а также их последующего развития.

Федеральные законы

Продолжим наш путь по иерархической  лестнице законодательства о госслужбе. В ст. 4 п. 1 Закона от 31 июля 1995 г. среди следующих по значению после Федеральной Конституции источников этого законодательства указаны законы. Сейчас поговорим о федеральных законах.

 Уж коль скоро мы упомянули об иерархической лестнице, то сразу скажем, что федеральное законодательство также занимает на ней две ступеньки, т. е. включает акты двух уровней. Сразу отметим, что юридически, как законы, они равноправны, но по степени обобщения иерархичны. На верхней ступени стоит базовый Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", устанавливающий правовые основы как самой госслужбы, так и положения ее служащих. Нижняя ступень занята тем, что юристы называют "иными нормативными правовыми актами Российской Федерации". Должны бы тут быть и конкретные федеральные законы, но правда в том, что таковых пока не существует...

 А между тем Федеральный  закон "Об основах государственной  службы Российской Федерации" (далее — Закон о госслужбе) является базовым, т. е. содержит основы (начала) всех иных законодательных актов по этой проблематике. Но в отличие от Конституции РФ он еще и регулирует весь комплекс наиболее существенных проблем государственной службы изнутри, другими словами, устанавливает конкретные принципы ее организации и правового положения госслужащих.

 И все же он остается  базой без адекватной "надстройки", что означает массу в полной  мере не реализованных возможностей  и вполне реализованных злоупотреблений... Это особенно тревожит потому, что ряд положений Закона имеет  рамочный характер, а такие положения  просто требуют конкретизации.  И еще потому, что очень уж  важные возможности, заложенные  в базовом законе, слишком долго  ожидают своей разработки. Это  возможности поставить пределы  бюрократизму, коррупции, произволу  центрального и местного чиновничества,  практике подбора кадров по  принципу личной преданности.  Благодаря этому Закону можно  повысить требования к государственным  служащим, исполнению ими своих  обязанностей и обеспечить их  правовую и социальную защищенность.

 Что же представляет  собой сам Закон о госслужбе? Думаю, что для того чтобы читатель получил начальное представление о нем, достаточно будет перечислить названия его глав, кратко прокомментировав их. Таких глав шесть, и они подразделены на 30 статей.

 Глава I "Общие положения"  дает содержание основных понятий  государственной службы.

 Глава II "Основы  организации государственной службы" представляет общие принципы  организации госслужбы и порядок ее финансирования.

 В главе III "Основы  правового положения государственного  служащего" рассматриваются его  права и обязанности.

 Глава IV "Прохождение  государственной службы" регламентирует  общий порядок поступления на  госслужбу и ее прохождение.

 В главе V "Обеспечение  эффективности государственной  службы" определены полномочия  Совета по вопросам государственной  службы при Президенте РФ и  общий порядок создания подобных  органов в субъектах Российской  Федерации.

 Наконец, глава VI "Заключительные  и переходные положения" устанавливает  порядок вступления в силу  Федерального закона.

 Как уже знает читатель, других федеральных законов о  госслужбе на сегодняшний день не существует. Имеется лишь один проект такого закона, подготовленный Правительством РФ, о федеральной государственной службе в Российской Федерации. Он представлен в Государственную Думу, где и ожидает своего утверждения. Поэтому мы должны перейти к рассмотрению "иных нормативных правовых актов", под которыми имеются в виду указы и распоряжения Президента и постановления Правительства РФ.

Указы и распоряжения Президента

В Законе о госслужбе есть одно положение, от которого мы хотели бы оттолкнуться, начиная рассмотрение актов Президента. В нем говорится, что вопросы госслужбы, регулируемые нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, могут также регулироваться Федеральным законом. Это, конечно, так. Но у законов есть свои специфические особенности. Они, например, не могут разрешать каждую конкретную ситуацию, так как по самой своей природе носят общий характер, т. е. не рассматривают ситуации, а обобщают их, выявляя закономерности. Кроме того, законы принимаются долго, а госслужба (как и любая другая деятельность, регламентируемая законами) идет и требует своего регулирования.

 Для того чтобы удовлетворить  эти объективные требования, рядом  с законами, на той же ступени  законодательной иерархии стоят  акты оперативного регулирования.  В частности, если говорить  о госслужбе, то здесь важнейшими из таких актов и по количеству, и по решаемым вопросам являются указы и распоряжения Президента РФ.

 Проблематика, которую  затрагивают эти акты, свидетельствует,  что практически ни один аспект  госслужбы не остался вне поля зрения законодателей. Основное внимание уделено организации госслужбы. Но кроме этого регулируются управление ею; вопросы повышения квалификации, переподготовки и стажировки госслужащих; организации их учебы и научного обеспечения; финансирования; дисциплины и др.

 О важности этих  вопросов говорит и тот факт, что еще до принятия Закона  о госслужбе в 1995 г. Указом Президента от 22 декабря 1993 г. было утверждено Положение о федеральной государственной службе. Кроме того, также до принятия Закона был издан ряд других указов по различным проблемам госслужбы, с одной стороны, обеспечивающих ее повседневное функционирование, а с другой — подготовивших законодательную базу для принятия Закона 1995 г.

 Из числа "организационных"  наиболее важным можно считать  Указ от 6 сентября 1996 г. "О первоочередных  мерах по улучшению работы  с кадрами в системе государственной  службы и реализации Федерального  закона "Об основах государственной  службы Российской Федерации". Указ издан "по горячим следам" Закона о госслужбе, выделяется среди прочих многосторонностью, системностью подхода и утверждает обширный план мероприятий по организации госслужбы.

 Принципиальное значение  для организации госслужбы имели два указа Президента — № 32 и 33 от 11 января 1995 г., которыми он утвердил сводный перечень наименований государственных должностей и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. Можно говорить о громоздкости структуры нашей госслужбы, о тенденциях к ее упрощению, которые все явственнее заметны в развитых странах, но остается фактом, что в практической деятельности федеральной госслужбы России эти указы стали основополагающими и для приема на госслужбу, и для продвижения по ней, и для четкого распределения и исполнения обязанностей, для достаточно эффективного ее функционирования. Добавим для полноты, что Указом Президента от 13 июня 1995 г. в Реестр были внесены изменения и дополнения.

 Указы и распоряжения  по другим аспектам деятельности  госслужбы мы просто перечислим.

По вопросам организации  управления:

 Указ от б мая 1994 г. "Вопросы Совета по кадровой политике при Президенте РФ";

 Указ от 7 марта 1996 г. "Вопросы Главного управления  Президента РФ по вопросам  государственной службы и кадров" (лингвисты, помогающие Президенту, наверное, долго отрабатывали эту  формулировку...);

 Указ от 13 апреля 1996 г. "О внесении изменений в  Положение о Главном управлении  Президента РФ по вопросам  государственной службы и кадров, утвержденное Указом Президента  РФ от 7 марта 1996 г. № 344".

По вопросам повышения  квалификации, переподготовки и стажировки госслужащих:

 Указ от 23 августа 1994 г. об общем порядке и сроках  повышения квалификации и переподготовки  федеральных государственных служащих;

 Указ от б сентября 1995 г. о первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы;

 Указ от 9 марта 1996 г., которым утверждено Положение  о проведении аттестации федеральных  государственных служащих.

По организации учебной  и научной базы государственной  службы:

 Надо здесь заметить, что основным учебным заведением, которое готовит будущих государственных  служащих, является Российская академия  государственной службы при Президенте  РФ. Поэтому, естественно, указы  Президента направлены на улучшение  ее учебной и научной деятельности.

 Указ от 6 июня 1994 г. "О  Российской академии государственной  службы при Президенте РФ";

 Распоряжение от 23 июня 1994 г. "Вопросы Российской академии  государственной службы при Президенте  РФ";

 Распоряжение от 26 апреля 1995 г. с тем же, что и предыдущее, названием, но затрагивающее новые  вопросы.

По финансированию:

 Указ от 2 декабря 1993 г. об общем порядке направления  в загранкомандировки должностных  лиц центральных федеральных  органов исполнительной власти  и возмещения командировочных  расходов федеральному государственному  служащему;

 Указы от 7 июля 1994 г.  и 26 августа 1995 г. о должностных  окладах в органах государственной  власти.

По исполнительной дисциплине:

 Указ от 6 июня 1996 г. "О  мерах по укреплению дисциплины  в системе государственной службы".