Основы конституционного права Республики Казахстан

Лекция  № 15

Основы  конституционного права  Республики Казахстан

План

1. Особенности Конституции.
2. Форма правления и государственный режим.
3. Политико-территориальное устройство.

1. Особенности Конституции  1995 года.

      1). Условия принятия  Конституции.

     Государственность в Казахстане возникла в конце 15 века в форме ханства. Начало же конституционной истории Казахстана связано с нашей страной. В 19 веке эти территории были присоединены к Российской империи. С утверждением советской власти, в 1920 году в составе РСФСР была образована соответствующая автономная республика. В 1936 году она получила статус союзной республики уже в составе СССР. Как и в других союзных республиках, в Казахстане были приняты советские Конституции 1937 и 1978 годов.

     В конце 80-х – начале 90-х годов в Казахстане происходили те же общественно-политические изменения, что и во всем Советском Союзе. В 1990 году была принята Декларация о государственном суверенитете КССР, а в 1991 году – Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан». Эти документы содержали совершенно новые, демократические принципы. На их основе была разработана и принята Верховным советом в 1993 году первая Конституция независимого Казахстана. Однако конституционное регулирование не было совершенным, отличалось противоречиями, демократическая практика не была еще наработана. Все это привело к конфликтам между высшими органами государственной власти, к парламентским кризисам и необходимости разработки новой Конституции.

    2.) Способ принятия  Конституции.

     Проект  новой Конституции был разработан под руководством Президента Нурсултана Назарбаева и был одобрен на референдуме осенью 1995 года.

     3.) Особенности содержания Конституции.

     Можно выделить следующие особенности  содержания Конституции Казахстана 1995 года.

• Постсоциалистический характер Конституции: заметно стремление преодолеть негативную практику советского режима, в частности, не допустить в дальнейшем монополии одной партии на власть, сращивания партийного и государственного аппарата (ст. 5: признается идеологическое и политическое многообразие, не допускается создание в государственных органах организаций политических партий, возложение на общественные объединения функций государственных органов; ст. 23: военнослужащие, работники органов национальной безопасности, правоохранительных органов и судьи не должны состоять в партиях, профессиональных союзах, выступать в поддержку какой-либо политической партии). Закрепляется широкий перечень прав и свобод, недопустимость их ограничения по политическим мотивам (ст. 39).
• Правовые заимствования у более развитых стран: форма правления во многих ее элементах заимствована у Франции (смешанная республика с сильной властью Президента, косвенный порядок избрания Сената, абсолютно ограниченная сфера законодательной компетенции Парламента, Конституционный совет как орган конституционного контроля); конституционный перечень прав и свобод очень близок российскому регулированию; отдельные нормы – у Германии (ст. 6: «Собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу»).
• Новейший характер Конституции: в ее тексте нашли отражение общественные процессы конца 20 века, прежде всего тесное международное сотрудничество (ст. 8 Конституции практически повторяет формулировку Устава ООН о принципах международной политики; ст. 53 говорит об использовании Вооруженных сил для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности; ст. 54 – об оказании Республикой экономической и иной помощи). В других статьях упоминаются террористические преступления (ст. 15), тайна личных вкладов (ст. 18), добровольное социальное страхование (ст. 28).
• Национальная специфика: в Конституции говорится о «казахстанском патриотизме» (ст. 1); не признается двойного гражданства (ст. 10); Президентом может быть только гражданин Республики по рождению, свободно владеющий государственным языком (ст. 41); Конституция содержит понятия «экс-Президент» и «Первый Президент Республики Казахстан» (ст. 42, 46); упоминается о запрете разжигания «сословной и родовой розни» (ст. 5), чего не встретишь в других конституциях.

4. Особенности структуры Конституции.

     Конституция Казахстана является довольно краткой  и включает всего 98 статей. Она имеет  структуру, вполне стандартную для  конца 20 века, состоящую из небольшой  преамбулы и 9 разделов. Разделы последовательно посвящены основам общественного строя, правам и свободам, высшим органам государственной власти (начиная с Президента и заканчивая Конституционным советом и судами), местным органам власти, заключительным и переходным положениям.

5. Порядок внесения изменений в Конституцию.

     Правовое  регулирование – ст. 91. По порядку  изменения Конституция является жесткой. Поправка выносится либо на референдум, либо на рассмотрение Парламента – об этом решает Президент. Такой порядок очевидным образом заимствован у Франции.

     Интересно сравнить защищенные положения этих двух Конституций. Во Франции: «республиканская форма правления» не может быть предметом  пересмотра, и Конституцию нельзя изменять «при посягательстве на целостность  территории Франции». В Казахстане: не могут быть изменены «установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики» (согласно ст. 2, «Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления»). Таким образом, видно, что конституционные изменения имеют больше ограничений в Казахстане.

     Поправки  в Конституцию Казахстана вносились  дважды – в 1998 и 2007 годах, оба раза по инициативе Президента, во многие статьи, прежде всего, по высшим органам государственной власти. Например, менялся срок полномочий Президента: сначала он был увеличен до семи лет, потом сокращен до пяти; менялся численный состав и порядок формирования палат Парламента, перечень их полномочий, парламентские процедуры. 

2. Форма правления и государственный режим.

     Общие замечания. Форма правления Казахстана – смешанная республика. Ее признаки:

• Глава государства – Президент – избирается населением.
• Правительство формируется совместно Президентом и Парламентом, и перед ними обоими несет политическую ответственность.
• Возможен досрочный роспуск Парламента.

      Особенностью  правового регулирования является то, что в самой Конституции  прямо устанавливается, что Казахстан  является «государством с президентской  формой правления» (ст. 2). Однако с точки зрения теории конституционного права, несмотря на очевидное доминирование Президента, основные признаки президентской республики здесь отсутствуют (например, в президентской республике нет роспуска Парламента, Президент сам возглавляет Правительство, нет должности премьер-министра, Парламент не может выразить недоверие Правительству).

      Государственный режим – по общему правилу – дуализм, то есть существуют два центра политической власти – Президент и Парламент, особенно если они принадлежат разным партиям, но если они сторонники одной партии, то возможен и министериализм. Иногда государственный режим в Казахстане называют «президенциализм», что отражает ведущие позиции главы государства.

1.  Глава государства.

     Президенту  Казахстана посвящен раздел 3-ий Конституции (ст. 40 – 48). Рассмотрим основные элементы его статуса.

     Порядок избрания (ст. 41 Конституции). Президент избирается населением прямыми выборами по мажоритарной системе в два тура (абсолютного большинства – в первом туре, относительного большинства – во втором). Срок полномочий Президента сейчас составляет пять лет. Одно и то же лицо не может быть избрано более двух раз подряд. «Настоящее ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан» (ст. 42). Хотя это исключение было введено лишь в 2007 году, Нурсултан Назарбаев занимает данный пост с 1990 года, последний раз он был переизбран в 2005 году.

     Отрешение от должности Президента Казахстана – ст. 47 Конституции. В целом, процедура повторяет французскую модель (с некоторыми российскими деталями). Основанием служит только совершение государственной измены. Обвинение выдвигает нижняя палата Парламента (Мажилис), расследование проводит Сенат, отрешает Президента от должности Парламент на совместном заседании палат, при наличии заключения Верховного суда об обоснованности обвинения и заключения Конституционного совета о соблюдении установленных конституционных процедур. Особенностью является правило, согласно которому отклонение обвинения против Президента на любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий одной трети депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса. Временно осуществляет полномочия Президента председатель Сената.

     Полномочия. Функция Президента установлена Конституцией (ст. 40): «является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях… символ и гарант… обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом». Интересно, что Конституция содержит правило, отчасти напоминающее контрасигнатуру актов Президента (ст. 45). Рассмотрим основные его полномочия.

     Во-первых, по отношению к Парламенту, Президент очень активно участвует в законодательном процессе (скажу далее как); обращается с посланиями «к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики»; он может распустить Парламент или только Мажилис, причем сейчас Конституция не приводит перечня оснований для роспуска, требуется только консультация с председателями палат и премьер-министром (ст. 63 - похоже на Францию).

     Во-вторых, по отношению к Правительству, Президент участвует в формировании и ответственности Правительства вместе с Парламентом (скажу далее как); председательствует на заседаниях Правительства по особо важным вопросам (это отличие от Франции).

     В-третьих, по отношению к судебной власти, Президент представляет Сенату кандидатуры председателя и судей Верховного суда; назначает председателя и двух членов Конституционного совета; назначает председателей и судей других судов по рекомендации Высшего судебного совета (сам этот орган назначается также Президентом). Особенность: Президент вправе внести возражения на решение Конституционного совета в целом или в его части, для преодоления которых требуется 2/3 голосов членов Совета, иначе решение Совета «считается не принятым» (ст. 73).

     В-четвертых, в сфере внешней политики, обороны и безопасности, Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами, назначает на должности высшее военное командование; ведет переговоры и подписывает международные договоры и ратификационные грамоты; вводит военное положение (с информированием Парламента). Обладает чрезвычайными полномочиями (аналогично французскому Президенту, с почти полным совпадением формулировок): «в случае, когда демократические институты… находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства… принимает меры, диктуемые названными обстоятельствами, включая введение… чрезвычайного положения, применение Вооруженных сил Республики, с незамедлительным информированием об этом Парламента» (ст. 44).

2. Парламент.

     Парламенту  посвящен раздел 4-ый Конституции (ст. 49 - 63).

     Структура Парламента. Несмотря на унитарный характер государства и сравнительно небольшую численность населения (порядка 15,5 млн. человек), Парламент Казахстана состоит из двух палат: нижняя – Мажилис, верхняя – Сенат. Как и в других странах, Сенат представляет интересы территориальных единиц. Как и во Франции, верхнюю палату по объему полномочий нельзя однозначно отнести ни к «сильной», ни к «слабой» палате.

     Порядок формирования (ст. 50 – 51). Мажилис – палата общенационального представительства – избирается на пять лет населением прямыми выборами по пропорциональной системе (с 7 %-ым заградительным барьером). Более того, если депутат, будучи избранным в Мажилис от какой-либо партии, выходит или исключается из нее, либо сама партия прекращает свою деятельность, то такой депутат лишается мандата (ст. 52). Еще девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народов Казахстана (это консультативный орган при Президенте, где представлены все национально-культурные центры страны, созданный в 1995 году).

     Сенат – аналогично французскому - избирается косвенными выборами, по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы, на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответствующей территориальной единицы, по мажоритарной системе абсолютного большинства, сроком на шесть лет с ротацией. Пятнадцать сенаторов назначаются Президентом «с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества».

     Роспуск. Выше было сказано, что досрочно может быть распущен либо весь Парламент, либо только Мажилис. Кроме того, Президент вправе досрочно прекратить полномочия назначенных им сенаторов. Если Мажилис распущен, то Сенат вправе «выполнять функции Парламента по принятию конституционных законов и законов» (ст. 55).

     Партийная система. Окончательно не сформировалась, существуют несколько партий (в 2008 году их было 10), при безусловном доминировании «партии власти», возглавляемой Нурсултаном Назарбаевым - «Нур Отан» («Свет отечества»). Последние выборы в Мажилис прошли в 2007 году, из семи участвовавших партий заградительный барьер смогла преодолеть только «Нур Отан». Похожая ситуация в Сенате.

     Основные  полномочия Парламента. Функция Парламента закреплена в ст. 49 Конституции: «Парламент… является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции».

     Конституция Казахстана содержит пять отдельных  перечней полномочий Парламента:

     1.) полномочия, которые палаты осуществляют на совместном заседании (ст. 53, например, внесение изменений в Конституцию);

     2.) полномочия, которые палаты осуществляют  на раздельном заседании «путем  последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате» (ст. 54, например, принятие законов);