Реформа государственной службы

В законе дается описание должностей госу­дарственной службы (с разделением на группы и категории), указывается необходимость введения квалификационных требований по должностям в законах о госслужбе, вводятся требования оценки результатов служебной деятельности в хо­де проведения аттестаций и квалификационных экзаменов, устанавливаются преимущественно конкурсный порядок за­мещения должностей, а также необходимость заключения служебных контрактов, устанавливается также система взаи­мопереходов из одного вида государственной службы в дру­гой через соотнесение классных чинов, дипломатических ран­гов, воинских и специальных званий, присваиваемых на феде­ральной госслужбе.

В законе определяется система управления государственной службой Российской Федера­ции, впервые вводится положение о ее развитии путем реали­зации федеральных программ реформирования и развития федеральной госслужбы и соответствующих программ субъ­ектов Российской Федерации.

В ноябре 2002 г. в Российской газете была опубликована Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. Данная программа была подготовлена при активном участии ведущих научных учреждений, осуществляющих сегодня экспертно-аналитическое обеспечение реформирования государственной службы[44].

Принятие такой программы стало новым и важным шагом на пути реформирования аппарата. Программа предусматривает меры по реформированию государствен­ной службы на основе системного подхода, взаимной увязки мероприятий по типам, срокам и этапам реализации, ресур­сному и финансовому обеспечению, созданию системы уп­равления мероприятиями, которое осуществляется програм­мно-целевыми методами. В программе сделан акцент на проведение научно-исследовательских работ по реформиро­ванию государственного аппарата, включая обеспечение разработки проектов новых федеральных законов, иных нор­мативных правовых актов, проведение экспериментов и пи­лотных проектов, реформирование всех уровней подготовки, переподготовки, повышения квалификации федеральных го­сударственных служащих, формирование материально-тех­нических условий эффективного функционирования феде­ральной государственной службы и системы управления. Важно также то обстоятельство, что изменения госслужбы предполагается проводить, как правило, сначала в виде экс­периментов и пилотных проектов, и только в случае получе­ния положительных результатов осуществлять полномас­штабные изменения. Именно по этому пути идут все страны, начавшие в 1960 - 70-х гг. модернизацию государственного аппарата.

Таким образом, подготовительная фаза реформ государ­ственной службы с 2003 г. сменилась фазой начальной реали­зации реформ, что закреплено в программе. Высокий статус данной программы, то внимание, которое Президент Россий­ской Федерации уделил названным в программе целям во время своего ежегодного выступления перед членами Феде­рального Собрания Российской Федерации, позволяют ожи­дать появления практических результатов реформирования государственного аппарата уже в ближайшее время.

Первым из законов о видах государственной службы стал Федеральный Закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной граждан­ской службе Российской Федерации», призванный наряду с Федеральным Законом «О системе государственной службы Российской Федерации» образовать ядро всей системы гос­службы. Таким образом, приведенные данные свидетельствуют в пользу того, что Россия под давлением серьезных проблем и обстоятельств должна была вступить и вступила на путь реформы государ­ственного аппарата.

Подводя итоги вышеизложенному, можно выделить четыре этапа в реформировании системы государственной гражданской службы в Российской Федерации.

Первый этап (1991 – 1996 гг.) характеризуется формальным отказом от партийно-номенклатурной системы государственной службы. В этот период заложена нормативно-правовая база государственной службы, принят Закон об основах государственной службы и некоторые другие необходимые правовые акты по организации государственной службы и ее кадровому обеспечению.

Второй этап (1997 – 1998 гг.): реформа государственной службы, в которой основной упор сделан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Целью реформы государственной службы объявлялось создание не «государевой», а публичной государственной службы, которая «отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества».

Третий этап (1999 - 2000 гг.): разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок в качестве составной части предвыборной программы В. Путина.

Четвертый этап (ноябрь 2001 – 2005 гг.): подготовка и реализация Концепции реформирования системы государственной службы РФ, принятие законов «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004).

Глава 2. Реформа гражданской службы в России на современном этапе

2.1. Организационно-правовые основы государственной гражданской службы

Организационные, правовые и финансовые основы государственной гражданской службы в Российской Федерации заложены двумя федеральными законами: от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[45] и законом от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[46].

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает систему государственной службы Российской Федерации, подразделяя ее на уровни и виды. В законе впервые дается определение государственной гражданской службы как вида государственной службы. В этом его коренное отличие от Федерального Закона 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Государственная служба состоит прежде всего в обеспечении самого управления, осуществлении государственной деятельности и в социально-культурном обслуживании людей.

С точки зрения современного законодателя, государственная служба Российской Федерации - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст.1 Федерального Закона «О системе государственной службы РФ»)[47].

Из приведенного определения следует, что:

1)           государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т. е. деятельность, являющуюся для государственного служащего профессиональной, и, как правило, она связана с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных должностных полномочий;

2)           в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов;

3)           эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;

4)           такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т. е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, ибо обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.

На основании данного закона к видам государственной службы относятся: гражданская, военная и правоохранительная государственная служба.

Таким образом, по сравнению с Федеральным Законом 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации», предлагается более широкое, чем в федеральном законе об основах государственной службы, понимание государственной службы - к ней может быть отнесена служба не только непосредственно в государственных органах, но и в государственных учреждениях и организациях. Действие нового федерального закона ограничивается в основном гражданской государственной службой.

Правовое регулирование государственной службы передается в основном на уровень законодательства о видах государственной службы. В этой связи большинство норм закона носит отсылочный характер, предусматривающий, что их содержание «устанавливается федеральными законами о видах государственной службы». Регламентация организационно-правовых основ государственной гражданской службы дается в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[48].

Таким образом, государственная служба пополнилась ещё одним её видом: наряду с альтернативной учреждается государственная гражданская -  вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность российских граждан на должностях государственной гражданкой службы по обеспечению полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности РФ и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи.

Анализ закона позволил выделить следующие функции государственной гражданской службы. Впервые такие функции переданы в законодательстве с достаточной четкостью, чего не наблюдалось в законе 1995 года.

К основным функциям государственной гражданской службы относятся[49]:

            информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е.: сбор, получение, обработка, анализ информации, которая необходима для осуществления государственной (управленческой) деятельности;

            прогнозирование и моделирование развития системы государственной службы, государственных органов, стандартов государственного управления;

            планирование - разработка целей, задач, направлений развития и реформы всей государственной деятельности и государственной службы;

            организация - формирование системы государственной службы, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственной службе, установление их компетенции и взаимосвязи;

            распорядительство, т. е. оперативное регулирование государственно-служебных отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности;

            руководство - установление правил, нормативов, направлений должности и отдельных действий государственных органов, управляемых объектов;

            координация - согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственной службы;

            контроль - установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих; установление соотношения намеченного и сделанного в системе государственного управления и государственной службы;

            регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственной службы и ее функционирования;

            учет и фиксация информации: фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственной службы.

При этом одной из важнейших функций государственной гражданской службы, которые возникли с принятием Конституции Российской Федерации, установившей многопартийную систему в Российской Федерации, является политическая функция. Государственная служба призвана обеспечивать стабильное государственное управление и уравновешивать действия различных политических сил.

Согласно ст. 2 Закона[50] государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также - федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также - гражданская служба субъектов Российской Федерации).

Закон также определил важнейшие принципы гражданской службы (ст. 3):

1)           приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2)           единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3)           равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4)           профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5)           стабильность гражданской службы;

6)           доступность информации о гражданской службе;

7)           взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8)           защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

При сравнении принципов, указанных с ст.3 анализируемого Закона, со ст. 5 Федерального Закона 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» видно, что основной акцент сделан на обеспечение компетентности и профессионализма государственных служащих. Были убраны принципы, которые можно отнести к разряду «общих», то есть дублирующих конституционные принципы.

Перечисленные принципы, во-первых, обязательны для всех лиц и организации, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе; во-вторых, они распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы. Указанные принципы охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной гражданской службы.

В п. 1 статьи 1 Федерального Закона «О государственной гражданской службе РФ»[51] дано понятие государственной должности. Государственной теперь называется только должности, которые устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.