Организация исполнительной власти в Европейском Союзе

Говоря о государственном  аппарате, необходимо заметить, что различаются обыкновенные государственные служащие (врачи, учителя) и классифицированная государственная служба. Служащие, принадлежащие к последней, имеют классные чины, ранги, специальные звания, от которых в определенной мере зависят их полномочия и материальное положение. Чиновники имеют привилегию несменяемости: они остаются на службе при смене министров и правительств. Они не могут совмещать службу в госаппарате с другой оплачиваемой работой (кроме творческой, научной, преподавательской), не могут быть членами политических партий, участвовать в политических акциях — это называется департизацией и деполитизацией государственного аппарата. Они обязаны сохранять лояльность по отношению к государству.

2.ЕВРОПЕЙСКАЯ  КОМИССИЯ КАК ОРГАН ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ  ВЛАСТИ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

1. Порядок формирования Комиссии европейских сообществ

Европейская Комиссия — постоянно действующий орган (заседания проходят еженедельно), состоящий из независимых международных чиновников, какими являются члены Комиссии и служащие ее департаментов. Комиссия состоит из 27 членов, включая Председателя, назначаемых на пятилетний срок. В настоящее время среди них должен быть один гражданин каждого государства-члена (ст. 213 Договора о ЕС).

Способ формирования Комиссии неоднократно менялся по мере усиления федеративных черт Европейских сообществ  и Союза. Эти изменения свидетельствуют  о постепенной эволюции Европейского Союза в сторону парламентской  системы правления, хотя данная тенденция  еще не достигла своего завершения.⁶

Первоначально назначение членов Комиссии целиком и полностью  находилось в руках государств-членов в лице их правительств. Однако в 90-е годы XX в. право решающего голоса в этом процессе приобрел Европейский парламент. В результате способ формирования Комиссии в настоящее время имеет некоторые сходства с порядком назначения правительства в смешанной (полупрезидентской республике), где роль коллективного президента выполняют совместно правительства государств-членов.

Формирование Комиссии в  соответствии с действующей редакцией  Договора о Европейском Союзе (ст. 214) включает пять этапов:

1. Выдвижение кандидата на пост Председателя Комиссии, которое осуществляется правительствами государств-членов по общему согласию.

2. Утверждение Председателя Европейским парламентом.

Перед тем как дать свое согласие, Европарламент заслушивает  политическую программу кандидата  в Председатели («политические ориентиры»), по которой парламентарии проводят дебаты, а затем выносят свой вердикт (ст. 32 внутреннего регламента Европарламента). Последний может быть и отрицательным: в случае отказа Парламента в инвеституре процесс формирования Комиссии возвращается к первому этапу.

3. Подбор кандидатов на посты остальных членов Комиссии. Этот этап и соответствующие действия, которые в государствах обычно называют формированием «кабинета», осуществляются совместно (по общему согласию) Председателем и правительствами государств-членов. Кандидатов в комиссары, как правило, выдвигают сами государства. Ниццкий договор возвел этот обычай в норму права: согласно ст. 214 перечень кандидатов в члены Комиссии формируется «в соответствии с предложениями каждого государства-члена».

В настоящее время, однако, ни один человек не может стать  членом Комиссии, если против этого  возражает Председатель, утвержденный на свой пост Европарламентом.

При подборе кандидатур учитываются  не только квоты, но и деловые качества будущего комиссара. Уже на этом этапе  принимают во внимание, чем будет  заниматься он в Комиссии. Другими  словами, подобно национальным правительствам, речь идет о подборе владельцев определенных «портфелей»: комиссара по внутренним делам, комиссара по внешним сношениям  и т.д.

Единственными критериями для  назначения на должность согласно Договору о ЕС (ст. 213) служат независимость  и общая компетентность будущего комиссара.

4. Вотум доверия Комиссии в целом со стороны Европейского парламента.

После завершения подбора  кандидатур уже весь «кабинет» поступает  на утверждение Европарламенту. Однако еще ранее, до того как вынести  вотум доверия Комиссии или отказать в таковом, парламентские комиссии заслушивают каждого кандидата в комиссары в отдельности. Затем уже утвержденный Председатель Комиссии представляет членов своего будущего «кабинета» на пленарном заседании и оглашает перед Европарламентом программу работы Комиссии (ст. 33 внутреннего регламента Европарламента).

Как видно, Парламент обладает правом решающего голоса не только в назначении Председателя, но и  отдельных комиссаров — правом, которое имеют парламенты далеко не всех государств, в том числе  и парламентских республик. В этой связи нельзя исключить ситуацию, когда представительный орган Союза не одобрит состав Комиссии, представленный утвержденным им же Председателем. В таком случае процедура возвращается на предыдущий этап.

5. Назначение Председателя  и других членов Комиссии. После  того как Комиссия в целом  получила парламентскую инвеституру,  все ее члены назначаются правительствами  государств-членов по общему согласию.

Данный этап, как правило, носит формальный характер, так как  национальные правительства уже  дали согласие на назначение и Председателя, и комиссаров в ходе предыдущих этапов. Тем не менее лишь после этого процедурного акта Комиссия считается окончательно сформированной и может приступить к работе.⁷

В данный порядок в 2001 году был внесен ряд существенных изменений, действующих и в настоящее время. Принципиальных изменений два:

— на первом, третьем и пятом этапах полномочия по выдвижению кандидатов и назначению членов Комиссии, которые ранее осуществляли непосредственно правительства государств-членов, переходят к Совету Европейского Союза.

С политической точки зрения данное изменение, однако, не является столь существенным, так как Совет  по своему составу — орган межправительственный. То, что правительства ранее делали непосредственно, теперь они будут  делать через своих представителей в одном из институтов ЕС — Совете;

— Совет на всех этапах должен принимать решения квалифицированным большинством. Это означает, что государства теряют право вето — Председатель и члены Комиссии могут быть назначены вопреки воле отдельных стран-участниц.⁸

Полномочия Европейского парламента по утверждению Комиссии и ее Председателя сохранены в полном объеме.

Охарактеризованная выше процедура формирования Комиссии служит ярким показателем особенности  принципа разделения властей, как он проявляется в рамках надгосударственного  механизма Европейского Союза, и  специфики «союзной» модели сдержек  и противовесов. Последняя направлена на учет по возможности в равной мере как национальных интересов государств-членов, так и общих интересов Союза в целом. Состав Комиссии в конечном счете призван отражать волю народов отдельных стран ЕС, выражаемую через национальные правительства, и волю населения всего Европейского Союза, представителем которой выступает Европарламент. Правительства государств-членов более не могут самостоятельно формировать «правительство» ЕС, но и Парламент Союза сам это сделать не вправе.

Председатель и члены  Комиссии должны удовлетворять целому ряду требований. Прежде всего все они должны состоять в гражданстве Европейского Союза. Комиссары должны обладать высокой профессиональной квалификацией, практическим опытом и осуществлять свои функции исключительно в интересах Сообществ и Союза. В этих целях при подборе кандидатов в состав Комиссии особое внимание придается подтверждению их независимости. Они не могут и не должны получать указаний от своего правительства или действовать в соответствии с инструкциями своего правительства. Конечно, на практике такая абсолютная и полная независимость членов Комиссии недостижима, тем более что возможность нового назначения по истечении срока полномочий зависит прежде всего от национального правительства. Тем не менее во всей своей деятельности члены Комиссии обязаны руководствоваться интересами интеграционных объединений и обеспечивать достижение тех целей и задач, которые сформулированы в учредительных договорах. Члены Комиссии, или, как они зачастую именуются, комиссары, должны воздерживаться от совершения каких бы то ни было актов и действий, противоречащих характеру исполняемых ими обязанностей. Внутренний Регламент Комиссии делает особый упор на добропорядочное и скромное поведение и подтверждает несовместимость этого поста с другими оплачиваемыми или даже неоплачиваемыми должностями. Честность и добропорядочность вменяется в обязанность членам Комиссии не только в период официального исполнения ими должностных обязанностей, но и по уходу в отставку. Нарушение этих обязательств, констатируемое Судом ЕС, к которому могут обратиться Совет или Комиссия, может влечь за собой принудительную отставку члена Комиссии или лишение его права на пенсию или на иные льготы и привилегии, связанные с осуществлением этой должности (речь идет, в частности, о некоторой разновидности судебного иммунитета).

Подтверждением высокого профессионализма чаще всего на практике служит предшествующая карьера назначаемого члена Комиссии. По общему правилу, места в Комиссии занимают бывшие главы национальных правительств и бывшие министры, имеющие значительный опыт политического руководства и административного управления. Конечно, далеко не всегда соответствующий опыт является гарантией должной квалификации либо соблюдения правил добропорядочного управления. Политический кризис, разразившийся в марте 1999 года и связанный с целой серией скандальных разоблачений деятельности отдельных членов Комиссии, вызвал в конечном счете ее коллективную отставку и показал, что соответствующие обязательства отнюдь не всеми членами Комиссии выполняются в полном соответствии с требованиями учредительных актов. Достаточно напомнить, что, например, Эдит Крессон, являвшаяся комиссаром, ответственным за людские ресурсы, и занимавшая в прошлом пост премьер-министра Франции, была обвинена в финансовых злоупотреблениях (что, впрочем, не было подтверждено официально) и неоправданном фаворитизме (ее личный дантист был назначен советником комиссара, хотя ни по своей квалификации, ни по роду деятельности никаким опытом в сфере управления людскими ресурсами не обладал, зато регулярно получал более чем высокую заработную плату из казны Европейских сообществ).⁹

Комиссия и ее члены  назначаются сроком на 5 лет. Досрочная  вакансия замещается в том же порядке, в каком производится назначение членов Комиссии при ее формировании. Вновь назначенный член Европейской Комиссии исполняет свои обязанности вплоть до истечения общего срока полномочий данного состава. Вакансия может иметь место в случае болезни или смерти члена Комиссии, при добровольной отставке и сложении полномочий, а также в результате принудительной отставки. Решение о принудительной отставке, связанное с нарушением обязанностей члена Комиссии, принимается Судом ЕС, действующим по инициативе Совета Европейского Союза или Европейской Комиссии.

Каждый член Комиссии возглавляет  определенное направление деятельности и руководит работой соответствующих  административных служб. Член Комиссии имеет свой собственный аппарат, образующий его кабинет, члены которого подбираются и назначаются лично  самим комиссаром по его усмотрению. Однако такого рода назначения не должны противоречить ни критериям профессиональной квалификации, ни требованиям морали.

Уходящий в отставку член Комиссии может быть назначен повторно. В истории ЕС примеров этого довольно много. Известны также и случаи, когда  прежний Председатель по завершении своих полномочий становился членом Комиссии. Преемственность состава  — обычное правило функционирования.

2. Организационная структура и полномочия Европейской Комиссии

Статья 155 Договора о Европейском Союзе выделяет четыре главных полномочия Европейской Комиссии. Во-первых, она обеспечивает осуществление учредительных договоров, равно как и иных нормативно-правовых актов, принятых институтами ЕС. Во-вторых, она высказывает рекомендации и дает заключения по всем вопросам, составляющим предмет учредительных договоров. В-третьих, Комиссия обладает собственной распорядительной властью, а равно участвует в принятии решений другими институтами, прежде всего Советом и Парламентом. В-четвертых, Комиссия обеспечивает исполнение решений, принятых Советом в рамках его компетенции, исполнение которых возлагается на Комиссию.¹⁰

Заключения Европейской Комиссии могут быть предусмотрены непосредственно процедурой принятия решений. Так, например, Комиссия дает свои заключения по проектам нормативно-правовых актов, рассматриваемых Советом наряду с Европейским парламентом, на различных этапах рассмотрения либо в случае применения процедуры совместного принятия решений. Многочисленные предписания учредительных договоров указывают на то, что при решении практически всех наиболее важных вопросов, отнесенных к ведению Сообществ, постановления по которым принимаются Советом, запрос мнения Комиссии и внесение предложений с ее стороны является, как правило, необходимым. Степень обязательности такого рода заключений зависит непосредственно от характера принимаемого акта.

Одно из важнейших полномочий Комиссии состоит в том, что именно она наделена правом законодательной  инициативы. По общему правилу, все основные нормативно-правовые акты, принимаемые Советом единолично или Советом совместно с Парламентом, рассматриваются на основе предложений, вносимых Комиссией. Конечно, такая ситуация в какой-то мере объясняется причинами технического характера. Именно Комиссия имеет в своем распоряжении необходимый аппарат подготовки и отработки предлагаемых решений. В распоряжении Комиссии находятся исследовательские организации, статистические службы. Таким образом, именно Комиссия обладает всеми необходимыми кадрами и ресурсами, позволяющими обеспечить достаточно квалифицированную подготовку проекта решений.

Но дело не только в технических причинах. Следует напомнить, что институт, принимающий решения или наделенный правом законодательствовать, — это, прежде всего, Совет. Последний основан на принципе межнационального сотрудничества. Комиссия является институтом, воплощающим в себе начало наднационального порядка. Признание за Комиссией права выступать с инициативой принятия акта и права внесения проекта соответствующего решения создает как бы контрбаланс в системе осуществления законодательных полномочий в рамках Европейских сообществ и Союза. Соответственно решение по многим вопросам, прежде всего по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции Сообществ, становится почти невозможным, если необходимая инициатива не была проявлена Комиссией. Правда, другие институты Союза, в частности, Совет и Европейский парламент, могут потребовать от Комиссии подготовки и внесения соответствующего законопроекта, если урегулирование той или иной сферы ведения Сообществ не было осуществлено в связи с отсутствием официальных проектов, вносимых Комиссией. Такого рода пожелания высказываются довольно часто на заседаниях Европейского парламента и его комитетов. Однако более существенным является то, что в случае неполучения ответа на заявленное требование или его умышленное игнорирование возможно обжалование действий Комиссии в Суд. Решение последнего носит обязательный характер и подлежит незамедлительному исполнению. Впрочем, конкретная судебная практика показывает, что далеко не всегда Суд принимает точку зрения истца, зачастую он соглашается с доводами Комиссии.