Организация исполнительной власти в Европейском Союзе

Комиссия располагает  собственной распорядительной властью, она может издавать регламенты и  директивы, связанные с осуществлением общих политик, регулирующие деятельность структурных фондов, осуществление  права конкуренции и ряд других. Количество издаваемых Комиссией регламентов  и директив намного превосходит  число аналогичных актов, принимаемых  Советом.¹¹

Исполнение решений, принимаемых  Советом, возлагается, как правило, на Комиссию посредством делегирования  соответствующих полномочий. Это  означает, что Комиссия наделяется правом издавать необходимые юридические  предписания в целях исполнения решений, принимаемых Советом. Эти  акты применения также могут облекаться в форму регламентов и директив. Правда, в последнем случае их издание  и осуществление может быть урегулировано  самим Советом, устанавливающим  определенные принципы, порядок и  рамки применения такого рода актов. Суд ЕС в целой серии решений по этим вопросам (Case № С-240/90, Judgment of the Court of 27 October 1992, Federal Republic of Germany v. Commission of the European Communities, [1992] ECR 1-5383; Joined Cases № C-296/93 and C-307/93, Judgment of the Court of 29 February 1996, French Republic and Ireland v. Commission of the European Communities, [1996] ECR 1-795) признал, что делегирование прав Советом наделяет Комиссию необходимой регламентарной властью. Комиссия обладает в этой сфере еще одним весьма важным полномочием, заключающимся в праве подтверждать исключение из общего правила регулирования отношений в отдельных конкретных областях. Прежде всего, это относится к ее праву признавать исключения в сфере конкуренции, давая согласие на слияние, подтверждая правомерность тех или иных государственных субсидий и т.п.¹²

Комиссия обладает весьма существенными полномочиями в бюджетной  сфере. Практически именно в рамках Комиссии, или, точнее, подчиненного ей аппарата, разрабатывается проект бюджета, выносимый затем на рассмотрение Совета и Парламента. Практически  все обсуждение проекта бюджета  идет на основе документа, вносимого  Комиссией, а поправки и изменения, которые могут предлагаться парламентариями  или Советом, рассматриваются с  участием Комиссии. Они могут быть одобрены Советом вопреки мнению Комиссии только на основе принципа единогласия.

Не менее важным является и то обстоятельство, что именно Комиссия является распорядителем кредитов по бюджету. В соответствии со ст. 205 Договора о ЕС Комиссия исполняет бюджет под свою собственную ответственность и в пределах выделенных ассигнований в соответствии с принципом добропорядочного управления финансами. Договор о ЕС в его последней редакции содержит целый ряд постановлений, призванных обеспечить такое добропорядочное управление, а равно усилить контроль за расходованием финансовых средств Сообществ. В этой связи определен порядок утверждения отчета об исполнении бюджета, а также предусмотрено предоставление периодических докладов о финансовом положении Сообществ и Союза Совету и Парламенту. Практика показывает, что утверждение отчета об исполнении бюджета вызывает немало трудностей.

Именно сфера управления финансами со стороны Комиссии оказалась  объектом наиболее острой критики за последние годы. Такого рода критика, как со стороны государств-членов, так и со стороны СМИ, вызвана, прежде всего, недобросовестным управлением в финансовой сфере.

Весьма значительными  полномочиями обладает Комиссия в сфере  внешних сношений. Иностранные дипломатические  представители практически аккредитуются  при Европейской Комиссии, а их главы вручают свои верительные  грамоты председательствующему  в Совете и Председателю Комиссии.

Подытоживая вопрос о полномочиях  Комиссии, следует сказать, что в  целом на практике они оказываются, как правило, шире тех формул, которые  присутствуют в учредительных договорах. Комиссия — это тот институт, который осуществляет повседневное оперативное управление делами Сообществ  и отчасти Союза и без участия которого практически не принимается ни одно важное решение.

Как уже отмечалось выше, в Комиссии как исполнительном органе осуществляется распределение обязанностей между входящими в ее состав лицами. Член Комиссии, подобно члену национального  правительства — это не только и не столько участник коллегии, но и комиссар по определенным делам. При этом, в отличие от практики некоторых государств, в составе Комиссии не бывает комиссаров «без портфеля».

Каждый комиссар, таким  образом, не только несет коллегиальную  ответственность вместе с Комиссией, но также является должностным лицом, индивидуально ответственным за порученную ему отрасль управления.

Срок полномочий Комиссии в целом составляет пять лет. Досрочное прекращение полномочий Комиссии (кроме случаев добровольной отставки) возможно только по решению Европейского парламента, а именно, при вынесении Комиссии вотума недоверия. Комиссия — орган постоянно действующий. Как и в национальном правительстве, основными формами ее работы выступают: заседания в полном составе; индивидуальная работа членов Комиссии в рамках подведомственной им сферы управления; деятельность рабочих групп, создаваемых Председателем из нескольких комиссаров для решения межотраслевых проблем; деятельность генеральных директоратов, служб и других подразделений.

Заседания Комиссии, по общему правилу, собираются еженедельно (как минимум), но могут быть созваны Председателем в любое время в случае необходимости.

Кворум для  работы и принятия решений составляет большинство от всего состава, однако, в отличие от Европарламента, проблем с кворумом обычно не возникает. Согласно Внутреннему регламенту (ст. 5), присутствие на заседаниях- обязанность члена Комиссии как должностного лица. Если в силу уважительных причин комиссар с согласия Председателя отсутствует, от его имени, может выступать шеф кабинета.¹³

С учетом характера  функций и полномочий Комиссии процесс  подготовки и принятия решений осуществляется в закрытом порядке.

При подготовке большинства решений Комиссия в лице Председателя, других членов либо уполномоченных должностных лиц проводит предварительные консультации с другими институтами, государствами-членами и представителями гражданского общества. Особенно широко эта практика используется при подготовке законопроектов, вносимых Комиссией в Европарламент и Совет. Последние обычно публикуются в Официальном журнале Европейских сообществ и специальном бюллетене Комиссии.

Для информирования и привлечения общественности к  обсуждению своих инициатив Комиссия широко использует практику разработки и публикации консультативных документов: «Зеленых книг» (англ. Green Paper; франц. Livre vert), в которых содержится анализ текущей ситуации в конкретных сферах общественной жизни и возможных мер, требующих принятия на уровне Союза; «Белых книг» (англ. White Paper, франц. Livre blanc), где детально характеризуются не только проблемы, но и проекты нормативных актов и иных мер, которые Комиссия планирует принять сама или внести на рассмотрение других институтов и государств-членов; «Сообщений» (англ., франц. Communication) — аналитических справок по отдельным вопросам.

Создание Комиссии и наделение ее достаточно широкими административными полномочиями вызвало к жизни практику лоббизма, а также иных неформальных методов оказания скрытого влияния. Комиссия подвергается лоббированию главным образом со стороны государств-членов и крупных компаний, в отношении которых она располагает широкими властными прерогативами.

Внутри Комиссии проект решения разрабатывается  компетентным генеральным директоратом или службой. После согласования с другими ведомствами, в том числе с юридической службой (когда речь идет о подготовке правового акта), проект направляется ответственному комиссару или комиссарам. Последние уже вносят его на рассмотрение всей Комиссии.

Для принятия решений  на заседании Комиссии необходима поддержка  большинства ее членов. Однако с  учетом огромных масштабов работы по текущему управлению в практике Комиссии получили распространение и другие формы принятия решений. Например, проект, который предварительно одобрен соответствующим генеральным директоратом и, при необходимости, юридической службой, рассылается всем членам Комиссии с указанием срока для представления замечаний. Решение считается принятым Комиссией, если ни один из ее членов до окончания установленного срока не представил своих возражений (ст. 12 Внутреннего регламента); Комиссия, при сохранении за собой полномочий по контролю, может наделять правом принимать отдельные решений комиссаров и даже генеральных директоров или начальников служб (ст. 13 и 14 Временного регламента).

Комиссия является коллегиальным органом. Соответственно ее решения выносятся на коллективной основе, причем позиция, которую занимал тот или иной комиссар, не подлежит разглашению и не может быть предметом публичного особого мнения. Заседания Комиссии проводятся еженедельно, решения принимаются большинством голосов и выносятся от имени всей Комиссии.

Внутренний регламент  Комиссии предусматривает возможность письменной процедуры, когда решения принимаются путем опроса членов Комиссии вне зала заседаний. Однако такое решение может быть вынесено только в случае полного согласия всех членов Комиссии. Возражение хотя бы одного из комиссаров против применения этой процедуры исключает возможность ее использования для решения конкретного вопроса. Досье для рассмотрения на заседании Комиссии представляет тот из комиссаров, к основному профилю деятельности которого относится принимаемое решение. Процесс подготовки и согласования проекта решения Комиссии предполагает в обязательном порядке проведение еженедельных совещаний руководителей личных кабинетов комиссаров. В ходе такого рода собраний они констатируют наличие (или отсутствие) согласия по рассматриваемому вопросу и, при необходимости, принимают меры для отыскания максимально приемлемой компромиссной формулы.

Особо важную роль в руководстве работы Комиссии играет ее Председатель. Маастрихтский и особенно Амстердамский договоры включили ряд положений, направленных на повышение роли руководителя Комиссии. В первую очередь это нашло свое отражение в особой процедуре назначения председателя и признании необходимости участия намеченного кандидата на пост председателя в формировании всей Комиссии в целом.

Согласно ст. 163 Договора о ЕС в редакции Амстердамского договора, Комиссия осуществляет свои функции в соответствии с политическими ориентирами, устанавливаемыми ее Председателем. Эта формула несомненно повышает статус Председателя Европейской Комиссии и весьма отчетливо устанавливает иерархическое подчинение членов Комиссии установкам и указаниям ее Председателя. Глава Комиссии распределяет функции и обязанности между членами Комиссии, сохраняя возможность пересматривать это распределение обязанностей, осуществляет надзор за индивидуальной работой каждого члена Комиссии. Таким образом, круг должностных функций и ответственности рядовых комиссаров, а равно заместителей ставится в зависимость от единоличного решения Председателя. Последний тем самым получает дополнительный рычаг давления на каждого из членов Комиссии, подкрепляемый угрозой урезать полномочия комиссара или перевести его на менее престижный пост.¹⁴ В настоящее время данное полномочие Председателя уже закреплено во Внутреннем регламенте Комиссии (ст. З). Включение соответствующей нормы непосредственно в учредительный договор придаст ей высшую юридическую силу в правовой системе Союза, а также защитит от попыток возможных изменений (ибо внутренний регламент может быть в любой момент пересмотрен по решению самой Комиссии, принятому большинством ее членов).

Председатель  координирует и направляет деятельность комиссаров, председательствует на заседаниях коллегии, определяет ее повестку дня, подписывает вместе с Генеральным секретарем Комиссии ее протоколы, а равно документы, одобренные на заседаниях Комиссии. Значимость поста Председателя Комиссии подчеркивается также тем обстоятельством, что он является ex officio членом Европейского Совета. С согласия Комиссии Председатель уполномочен назначать себе заместителей (вице-председателей), а также требовать досрочного прекращения полномочий любого из рядовых членов Комиссии. Последний в этом случае обязан уйти в отставку. В настоящее время продолжается постепенное расширение юридических полномочий и фактического влияния Председателя на работу Комиссии и других органов Союза.

Среди общеполитических полномочий Председателя, т.е. полномочий, осуществляемых в отношении Сообщества и всего Союза, наиболее важным является официальное представительство ЕС на международной арене.

По вопросам «коммунитарной» внешней политики Председатель от имени Комиссии (как института, представляющего Европейские сообщества за рубежом) проводит встречи на высшем уровне с руководителями иностранных государств, участвует в международных конференциях, совещаниях «Большой двадцатки» и т.д.

Председатель Комиссии совместно  с Председателем Совета принимает  верительные грамоты от глав иностранных  дипломатических представительств, аккредитованных при Европейских  сообществах.¹⁵

Должность Председателя Комиссии изначально и по сей день является наиболее высоким постом, который могут занимать физические лица в организационном механизме Европейских сообществ и Союза в целом. Председатель Комиссии осуществляет руководящие функции не только в отношении своего института, но и применительно ко всему Европейскому Союзу.

Непосредственно под руководством Председателя работает Генеральный секретарь Комиссии и его аппарат. На Генерального секретаря возложена обязанность поддержания «официальных отношений» Комиссии с другими институтами Европейского Союза. В непосредственном подчинении Председателя находится также юридическая служба Комиссии - одно из важнейших подразделений аппарата Сообществ. Виза юридической службы обязательна для проектов всех решений, выносимых Комиссией. Кроме того, юридическая служба представляет Комиссию в Суде ЕС и в сношениях с юридическими службами других институтов. Среди служб Комиссии также можно выделить службу переводов, службу пресс-секретаря Комиссии, статистическое ведомство.