Источники бюджетного права

Введение 

     Право играет едва ли не главную роль в  жизни общества, связавшего свою жизнь  с государством. Несомненно, что  появления права как регулятора общественных отношений было вызвано  потребностью времени. 
Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования бюджетов государства и местных бюджетов, чрезвычайно разнообразны и сложны. Они возникают в процессе установления бюджетной системы РФ, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав РФ, ее субъектов, административно территориальных единиц в области бюджетов, а также в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении. Указанные отношения регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право. Поэтому бюджетное право Российской Федерации можно определить как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные (финансовые) отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственного и местных бюджетов на территории России.  
Бюджетное право - основной раздел финансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные права РФ, субъектов РФ, административно-территориальных единиц; регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества.  
       Совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права, образуют бюджетное законодательство.

1. Общая характеристика  источников права

 
           Право, как целостное явление социальной действительности, имеет определенные формы своего внешнего выражения. Отражая особенности структуры содержания, они представляют собой способы организации права вовне. 
         Будучи одним из фундаментальных понятий теории права, источник права сам по себе и в соотношении с другими, сопредельными категориями и понятиями, имеет большое теоретическое и практическое значение. Именно поэтому, сначала римские юристы, а затем и последующие поколения правоведов неизменно уделяли ему повышенное внимание. 
         В сущности, почти все ученые одинаково понимают «источники права» как факторы, творящие право, а разногласия начинаются только при решении вопроса, что должно считаться правотворящими факторами. При этом одни говорят, что это - объективные условия данной среды, другие - что это высший этический закон, третьи - что это психические переживания личности, четвертые - что это те формы, в которые облекается высшим внешним авторитетом известное содержание. 
           Споры о понятии источника права периодически возникали и продолжают возникать. Констатируя данный факт, можно сказать, что данное понятие принадлежит к числу наиболее не ясных в теории права. Не только нет общепринятого определения этого понятия, но даже спорным является самый смысл, в котором определяются слова «источник права».  
           Несколько не умоляя доходчивости и красоты великого и могучего русского языка, можно отметить, что неопределенность понятия и термина «источник права» нередко возникает из-за присущей ему некоторой омонийности, то есть наличия в его составе слов, отличающихся в большей или меньшей степени по смыслу, но одинаково звучащих и пишущихся. Эта его черта даёт дополнительные художественные возможности его пользователям, шанс воспользоваться игрой слов или выразительностью эпитета в пылу жаркого спора, но, вместе с тем, приводят к незначительным затруднениям при рассмотрение перечня некоторых научных и бытовых вопросов. В частности приходится привязывать к определениям дополнительные «приставочные слова», помогающие раскрыть наилучшем образом их контекстный смысл. В юридической науке под источниками права понимают: а) деятельность государства по созданию правовых предписаний; б) материалы, положенные в основу того или иного законодательства; в) силы, творящие право; например, источником права считают волю Бога, волю народную, правосознание, идеи справедливости, свободы, равенства, братства, государственную власть; г) мораль и нравственность; д) общечеловеческие принципы и гуманизм; е) судебную и юридическую практику; ж) правовой договор; з) судебный и административный прецедент; и) нормативный акт - и это не весь список источников права. 
           Источник права как явление и отражающее его понятие следует рассматривать, что традиционно и делается в юридической литературе, одновременно с разных позиций. Во-первых, и прежде всего, с этимологической стороны, с точки зрения общепринятого «расхожего» представления об источнике - о его понятии и содержании как таковых. 
Обратившись к отечественным и зарубежным толковым словарям, можно констатировать, что под источником в этимологическом смысле понимается: а) то, из чего берется, черпается что-либо; то, что дает начало чему-либо, служит основой для чего-либо; в) исходное место или позиция, служащие основой для развития чего-либо. 
Данное представление об источнике, несмотря на то, что оно является весьма общим и всеохватывающим, тем не менее, позволяет определить дальнейшее направление процесса познания исследуемой материи в виде источников как таковых вообще и источников вполне конкретных явлений, институтов и учреждений - политики, экономики, культуры, идеологии и, естественно, права. 
Во-вторых, под углом зрения источника права как естественного - географического, климатического, биологического и иного - фактора, оказывающего непосредственное влияние на процесс правообразовани и опосредованно - на процесс правотворчества и соответственно на само право. Это своего рода естественный источник права. 
В-третьих, с точки зрения источника права как социального фактора, оказывающего прямое воздействие на процесс правотворчества, а через него, опосредованно, и на само право. С уверенностью можно заявить, что реально складывающееся общественные отношения, а точнее сказать, те из них, которые нуждаются в регламентации правом, но, несомненно, с учётом всех остальных общественных отношений, являются источником права.

В-четвертых, необходимо указать идеальные источники  права. Под идеальными источниками  права можно понимать философские  и другие концепции, правовые воззрения, политические, теории и доктрины учёных и мыслителей, правосознание в купе с моралью и нравственностью, религии, вероучение как идейные организаторы общественных отношений, некоторые другие элементы правовой действительности. С важностью этого источника врятли кто решится поспорить. 
В отечественной и зарубежной юридической литературе по-прежнему существует и другая своеобразная традиция: рассматривать материальные, социальные, естественные и иные им подобные (реальные) источники права преимущественно в теоретическом плане, а формально-юридические источники - обычно в практическом плане. 
 
 
 
 
 
 

     2. Источники бюджетного  права

           Источники бюджетного права — это внешние конкретные формы его выражения, т. е. правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующие общественные отношения в сфере бюджетной деятельности.

            Система источников бюджетного права обусловлена тем, что функции бюджетной деятельности осуществляются всеми звеньями государственного механизма на основе, принципа разделения властей. Это означает, что правовые акты, регулирующие те или иные бюджетные отношения и являющиеся источниками бюджетного права, издаются всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах соответствующей бюджетной компетенции. Следовательно, система источников бюджетного права состоит из Конституции РФ, международных деклараций и договоров, федеральных законов, решений Конституционного Суда РФ, указов и распоряжений Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, судебной практики.

В механизме  бюджетно-правового регулирования  важное значение имеет классификация источников бюджетного права, критерием которой служит действие правовых актов в пространстве. В этой связи выделяются нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации, и акты, имеющие юридическую силу только в границах соответствующего субъекта РФ или муниципального образования. Источниками первого вида являются Конституция РФ, международные декларации и договоры, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, указы и распоряжения Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Источниками второго вида являются конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ, решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Важнейшее место в системе источников бюджетного права занимает федеральное бюджетное  законодательство, состоящее из законов, принимаемых палатами Федерального Собрания РФ по вопросам регулирования бюджетных отношений в соответствии с бюджетной компетенцией Российской Федерации. Основными законодательными актами федерального уровня, регулирующими бюджетные отношения, являются Конституция РФ (ст. 71, 72, 101, 104, 114, 132 и др.), БК РФ, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

 БК  РФ устанавливает правовой статус  участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и  условий привлечения к ответственности  за нарушение бюджетного законодательства. Предметом регулирования БК РФ являются отношения, возникающие между: субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением.

БК РФ состоит из пяти частей, включающих 28 глав. БК РФ устанавливает структуру  бюджетного законодательства, особенности действия бюджетного законодательства во времени, нормативно определяет основные понятия и термины бюджетного права. Отдельные главы БК РФ посвящены установлению: компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений, бюджетной системы РФ и принципам ее организации, бюджетной классификации РФ; определению перечня доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; установлению перечня расходов, финансируемых из бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Впервые в Российской правовой системе в  структуру бюджетного законодательства включены нормы, регулирующие кредитные отношения с участием государства и муниципальных образований. Отдельные главы БК РФ посвящены государственному и муниципальному долгу, государственным кредитам, предоставляемым Российской Федерацией иностранным государствам, а также долгу иностранных государств перед Российской Федерацией.

Нормы БК РФ осуществляют детальную регламентацию  бюджетной деятельности федерального уровня, для региональных и муниципальных бюджетных отношений определяются основы бюджетной компетенции соответствующего территориального уровня.

Среди источников бюджетного права большое  место занимают нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ. Наделение субъектов РФ правом осуществлять правотворчество в принятии бюджетных законодательных актов является новеллой Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) и обусловлено их правовым статусом, а также разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Принципиальная  специфика бюджетного правотворчества  регионального уровня проявляется  в объеме регулируемых бюджетных отношений, круге лиц, на которых распространяется действие нормативного акта, структуре и содержании актов, методах правового регулирования. Законодательные акты субъектов РФ должны соответствовать законодательству РФ и обеспечивать правовое регулирование бюджетных отношений как в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (основ бюджетной деятельности местного самоуправления), так и относительно собственных предметов ведения.

В настоящее  время нормы бюджетного права  на уровне субъектов РФ развиваются  весьма стремительно и получают свое закрепление, как в учредительных, так и специализированных законах по вопросам бюджетной компетенции субъектов РФ.

В большинстве  субъектов РФ существует законодательно установленный особый порядок внесения бюджетных законопроектов на рассмотрение законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Многие субъекты РФ законодательно установили, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, о выпуске региональных займов, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет регионального бюджета, могут быть внесены в законодательный (представительный) орган субъекта РФ только при наличии заключения высшего исполнительного органа государственной власти (главы этого органа) субъекта РФ. Наиболее строго осуществляется внесение бюджетных законопроектов в тех регионах, конституции (уставы) которых требуют именно положительного заключения главы администрации субъекта РФ. В случае отклонения проекта бюджетного закона главой администрации проект в прежней редакции может быть рассмотрен законодательным (представительным) органом, но для его принятия требуется уже квалифицированное большинство голосов (т. е. не менее двух третей от общего числа депутатов). В случае внесения бюджетного законопроекта в измененной редакции он рассматривается как вновь принимаемый акт. 
 
 
 
 
 
 

     3. Федеральный закон  о бюджете

В главе 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) законодатель закрепил нормы, регулирующие основы бюджетного законодательства Российской Федерации.

Статья 1. Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации

В статье 1 БК РФ перечислены виды регулируемых БК РФ общественных отношений. Бюджетные  правоотношения можно определить как  урегулированные нормами права  общественные отношения, возникающие  в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Бюджетные правоотношения - это урегулированные  нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают  носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных фондов денежных средств.

Данные  отношения являются разновидностью финансовых отношений и поэтому  им присущи особенности последних. Вместе с тем следует выделить следующие черты бюджетных правоотношений:

- бюджетные  отношения связаны с образованием, распределением и использованием  централизованного государственного  или муниципального денежного  фонда соответствующей территории;

- права  и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета - основного финансового плана;

- в бюджетных  правоотношениях всегда участвует  государство, муниципальное образование  или соответствующий государственный  орган власти (местного самоуправления), который представляет интересы последних;

- бюджетные  правоотношения складываются преимущественно  по поводу денежных средств.

Законодатель  в п. 1 ст. 1 БК РФ разграничивает бюджетные  правоотношения по содержанию на две  группы:

1) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга - то есть материальные бюджетные правоотношения;

2) отношения,  возникающие в процессе составления  и рассмотрения проектов бюджетов  бюджетной системы Российской  Федерации, утверждения и исполнения  бюджетов бюджетной системы Российской  Федерации, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности - то есть процессуальные бюджетные правоотношения.