Формирование и использование государственных внебюджетных фондов социального назначения (на примере Пенсионного фонда РФ)

    Необходимость разработки долгосрочной стратегии  развития пенсионной системы была обусловлена  неудовлетворительными характеристиками современной пенсионной системы  в части финансовой обеспеченности государственных пенсионных обязательств собственными источниками и соответственно быстрым увеличением разбалансированности бюджета ПФР, возрастанием его зависимости  от госбюджетных трансфертов, отставанием  уровня жизни пенсионеров, сформировавших свои пенсионные права в основном или полностью в условиях действия советского пенсионного законодательства, а также торможением реализации основных страховых принципов, заложенных пенсионной реформой.

    Согласно  прогнозным расчетам, развиваясь в  условиях действующего законодательства, ПФР будет постоянно нуждаться  в средствах федерального бюджета  на законодательно предусмотренных  условиях субсидиарной ответственности. Доля средств федерального бюджета  на покрытие дефицита бюджета ПФР  к 2025 г. вырастет до 1,2% ВВП.

    Однако  абсолютный размер трудовой пенсии будет  индексироваться замедляющимися темпами  и уже в 2030 г. ее среднегодовой  рост сравняется с темпами инфляции, после чего снижение продолжится. В  то же время относительный размер трудовой пенсии к прожиточному минимуму пенсионера будет возрастать и достигнет  своего максимума - свыше 1,5 раз - в начале 2020-х гг., а затем вновь снижается  до 125%, т. е. до уровня запланированного на 2009 год.

    Еще менее утешительные прогнозы ожидают  младшие поколения граждан, которые  формируют пенсионные права в  условиях сохранения действующего налогового законодательства: влияние демографического кризиса и негативный макроэкономический прогноз не позволяют государственному страховщику сохранить в течение  всего пенсионного цикла накопленные  пенсионные права. В результате средневзвешенное соотношение размера трудовой пенсии и текущего заработка неуклонно  снижается и к 2020 г. будет ниже 20%.

    В бюджетном послании о бюджетной  политике в 2011-2013 гг. выделена ключевая задача стабилизации пенсионной системы как главного рискового фактора развития отечественной экономики в долгосрочной перспективе. Данная задача была конкретизирована в следующем бюджетном послании в части необходимости формирования устойчивого экономического механизма пенсионного обеспечения на долгосрочную перспективу, создания условий для получения достойной пенсии как вышедшим на пенсию, так и тем, кому это предстоит. Эти меры должны предусматривать в том числе упорядочение источников финансирования пенсий, более эффективное управление пенсионными накоплениями.

    Сложность поставленных задач адекватна сложности  и глубине накопленных за годы перестройки экономических проблем  пенсионной системы в нашей стране, которые дополнительно осложняются  воздействием общемировых тенденций  и факторов: углубляющийся демографический  и финансовый кризисы.

    Чтобы реализовать эффективные инструменты  государственного регулирования пенсионной системы, необходимо опираться на факторы, которые определяют ее развитие: макроэкономические (темпы роста и структура ВВП, доля в нем фонда оплаты труда, индексы роста потребительских  цен, количественные характеристики состояния  рынка труда и др.); демографические (рождаемость, смертность, продолжительность  жизни, возрастно-половая структура  населения); социально-трудовые (ситуация на рынке труда, период трудовой активности и структура трудового стажа, уровень оплаты труда (доходы) лиц, уплачивающих взносы, величина прожиточного минимума трудоспособного и нетрудоспособного  населения); собственно пенсионные (нормативные  требования к условиям выхода на пенсию (пенсионные схемы и пенсионные программы), исторически сложившаяся организационная  структура самой пенсионной системы).

    Перечисленные факторы накладывают ограничения  на формирование экономических механизмов регулирования развитием пенсионной системы и должны быть учтены при  формулировании долгосрочных целевых  ориентиров ее развития. Исходя из страховых  принципов системы обязательного  пенсионного страхования они  должны формулироваться следующим  образом:

    - полная текущая финансовая обеспеченность  накопленных государственных пенсионных  обязательств и долгосрочная  устойчивость бюджета ПФР;

    - создание экономических и социально-трудовых  условий для обеспечения адекватного уровня замещения утраченного застрахованным в ПФР лицом дохода/заработка (коэффициент замещения);

    - государственная гарантия обеспечения  всем получателям трудовых (страховых)  пенсий минимального прожиточного  уровня.

    Рассмотрим, насколько принятые целевые ориентиры  реализованы в современной пенсионной системе в контексте долгосрочной перспективы.

    Развитие  пенсионной системы в условиях действующего налогового и пенсионного законодательства. По прогнозным оценкам, разбалансированность бюджета ПФР достигнет своего максимума около 1,2% ВВП в начале 2020-х гг. При этом, если в 2010 г. несбалансированность составила около 18% от общего объема средств, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий, то к 2050 г. этот показатель возрастет почти в 5 раз и превысит 85%. Источником покрытия несбалансированности по действующему законодательству являются средства федерального бюджета, что позволяет говорить не о дефиците пенсионного бюджета, а лишь о финансовой необеспеченности страховых пенсионных обязательств государства. В то же время с точки зрения госбюджетных отношений, следует отметить, что темпы роста расходных обязательств федерального бюджета на покрытие дефицита пенсионной системы вплоть до середины 2020-х гг. будут опережать темпы роста заработной платы в стране, а в последующем - темпы роста цен. Причин для этой негативной тенденции много, и они обусловлены всеми выделенными выше факторами, однако наиболее существенный вклад в нарастание несбалансированности ПФР вносит фактор снижения доли налогово-страховых отчислений на пенсионные цели, определенными действующим налоговым законодательством.

    В долгосрочной перспективе при сохранении параметров начисления страховых взносов  объем средств, поступающих в  систему обязательного пенсионного  страхования, так называемый эффективный  тариф страховых взносов, из-за роста размера заработной платы будет сокращаться с 11,45% в 2010 г. до 0,59% в 2050 г., т. е. почти в 20 раз. Еще больше сократится эффективный тариф взносов на страховую составляющую трудовой пенсии - с 8,8% в 2010 г. до 0,3%) в 2050 г., т. е. более чем в 25 раз.

    Разница в динамике показателей обусловлена  относительным увеличением к 2027 г. части страховых взносов, отвлекаемых  на накопительную часть трудовой пенсии в пользу лиц 1967 г. рождения, доля которых достигнет 100% застрахованных лиц трудоспособного возраста к  этой дате.

    Финансирование  базовой части трудовой пенсии из средств федерального бюджета при  условии поддержания в долгосрочной перспективе среднего размера социальной пенсии на уровне прожиточного минимума ПМП пенсионера, достигаемого к 2010 г., и соответствующего повышения размеров базовых частей трудовых пенсий по росту ПМП сократится с 8,7% фонда  оплаты труда в 2010 г. до 2,1% в 2050 г., т. е. в 4,1 раза.

    Государственные обязательства по выплате страховой  части трудовой пенсии будут увеличиваться, опережая рост доходов ПФР, исходя из взносов на страховую часть трудовых пенсий и темпов роста зарплаты. Однако суммы текущих поступлений  в бюджет ПФР по актуарным расчетам будут сокращаться по причине  резкого сокращения числа занятых  трудовой деятельностью. Возникающую  разницу придется покрывать за счет средств федерального бюджета в  возрастающем размере с 1,5% фонда  заработной платы в 2010 г. до 4,1% к 2022 г.

    В результате этой тенденции к 2050 г. финансирование пенсионной системы почти полностью  отойдет от страховых принципов, так как 86% доходов будут составлять не страховые поступления, а средства федерального бюджета. При одновременном  сокращении объема средств на ее финансирование, включая накопительную составляющую, сократится с 6,1% ВВП (в том числе  на выплату пенсий - 5,5% ВВП) в 2010 г. до 1,5-1,6%» в 2050 г., что недопустимо  низко для мировой практики пенсионного страхования.

    Другая  тенденция связана с индексацией  пенсионных прав, которые ограничены индексом роста доходов ПФР в  расчете на каждого пенсионера. С  самого начала реформы она отстает  от темпов роста среднемесячной заработной платы в стране. Так, только за период 2002-2007 гг. накопленное отставание превысило 1,5 раза.

    Однако  начиная с 2012 г. основным фактором, оказывающим  влияние на снижение темпов роста  доходов ПФР в расчете на каждого  пенсионера, становится не увеличение относительной численности пенсионеров (в 1,72 раза за период с 2010 по 2050 г.) и не увеличение относительного объема страховых  взносов, отвлекаемых на формирование пенсионных накоплений в пользу лиц 1967 г. рождения и моложе (вдвое за период с 2010-2025 гг.), а более чем 25-кратное снижение эффективного тарифа страховых взносов на страховую часть трудовой пенсии в условиях роста заработной платы и сохранения регрессивной шкалы базы начисления страховых взносов.

    Рост  доходов ПФР в расчете на каждого  пенсионера с 2016 г., по прогнозным оценкам, не превышает роста цен. В этой связи страховая часть пенсии индексируется лишь раз в год - с 1 февраля на индекс роста цен  за предшествующий год, а механизм обеспечения  сбалансированности доходов и предстоящих  обязательств по выплате страховой  части пенсий перестает работать.

    Показатели  динамики доходов пенсионной системы  приведены из параметров оптимистического сценария экономического развития (прогноз  Минэкономразвития России в Концепции  долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.). Этот сценарий предполагает среднегодовой  рост ВВП свыше 6% в период до 2020 г. с последующим поэтапным снижением  до 3% в год, а также увеличение фонда заработной платы с 26% ВВП  в 2010 г. до 35% ВВП в 2050 г.

    Сокращение  доходных источников бюджета ПФР  в действующей пенсионной системе ведет к осложнению проблемы, связанной со снижением соотношения размера трудовой пенсии по старости с заработной платой (коэффициента замещения) в долгосрочной перспективе 2050 г. до 3,5% (против 25,6% в 2009 г. и почти 36% до начала пенсионной реформы 2002 г.). Это означает, что пенсионная система при сохранении действующих норм по формированию пенсионных прав застрахованных лиц не обеспечивает главный принцип обязательного пенсионного страхования - сохранение пенсионных прав застрахованных лиц, нивелируя права лиц, имеющих различные объемы расчетного пенсионного капитала, одновременно усиливая неравенство по уровню жизни между работающим и нетрудоспособным населением.

    Следующий фактор, определяющий негативное воздействие  на пенсионную систему, - планируемое  сокращение численности лиц, работающих по найму: по прогнозу МЭР РФ, снижение составит с 48,5 млн. человек в 2010 г. до 39,1 млн. человек в 2050 г. Численность  получателей трудовой пенсии, напротив, за этот же период увеличивается с 37,3 до 51,7 млн. человек. Таким образом, нагрузка возрастает с 0,77 до 1,32, или в 1,7 раза (рис. 2).

    Рисунок 2 - Численность получателей трудовых пенсий и лиц, работающих по найму.

    Традиционным  способом сохранения пенсионных прав в условиях роста нагрузки на пенсионную систему в практике западных стран  являются накопительные компоненты в обязательном пенсионном страховании. Выпадающая часть распределительных  доходов бюджета ПФР в 2025-2050 гг. в теоретическом плане должна замещаться индивидуальными пенсионными  накоплениями, однако по актуарным  расчетам объем средств, направляемых на накопление с учетом ожидаемых  параметров развития экономики и  доходности финансового рынка, не позволяет  сохранить накопленный пенсионный капитал и поддерживать целевой уровень коэффициента замещения.

    Актуарные расчеты подтверждают, что накопительная  часть трудовой пенсии не обеспечивает влияние на показатели пенсионной системы  по крайней мере до 2027 г., когда общеустановленного пенсионного возраста достигнет  поколение 1967 г. рождения и моложе, полностью  подпадающее под действие пенсионной модели, введенной в 2002 г. Доля накопительной  части в общем размере трудовой пенсии по старости к 2050 г. не превысит 15%. Средний размер накопительной части при этом составит 0,56% среднемесячной начисленной заработной платы, т. е. в 10 раз ниже установленного тарифа на накопление даже с учетом реальной доходности 4%. В течение всего прогнозного периода в системе обязательного пенсионного страхования сохраняется разбалансированность собственных (страховых) финансовых источников текущего объема принятых государственных пенсионных обязательств, что вызывает потребность в дотациях из федерального бюджета. Объем средств федерального бюджета, перечисляемый на выплату базовой части трудовой пенсии, возрастет почти в 3,4 раза, и доля ЕСН увеличится с 60% в начале прогнозного периода до 75% уже в 2015 г.

    Расходы распределительной составляющей пенсионного  бюджета имеют схожую тенденцию: к 2015 г. они составят 4,1% против 4,8% в  начале периода. В результате к 2010 г. необеспеченная потребность распределительной  составляющей пенсионной системы возрастает в 2,5 раза, а к 2015 г. увеличится еще в 2,2 раза относительно 2010 г., в 2025 г. - еще в 5,5 раза и составит более 2,8 млрд. руб.