Межбюджетные отношения: их развитие и совершенствование

Финансовая реформа в  России конца 50-х – начала 60-х  годов XIX века решила четыре главных  вопроса.

1)  Установление гласности государственной росписи доходов и расходов и других важных финансовых документов.

2)  Введение единых правил составления смет и росписей, включение в них всех расходов и доходов государства и ведомств.

3)  Введение организованного единства кассового дела.

4)  Установление финансового контроля по первичным документам на всех стадиях перемещения государственных денег и во всех ведомствах.

Бюджетно-налоговая система  того времени позволяет говорить «о предельной финансовой централизации», ведь еще в начале XX в. соотношение  между местными бюджетами и государственным  было 1:6,9.^[7]

Таким образом, бюджеты формировались  следующим образом:

Р=Д, [8] 

где Р – размер расходов, Д – размер собственных доходов.

Эта система обеспечивала в значительной мере финансовую независимость  территориальных органов власти всех уровней. Т. к. территориальные  доходы формировались за счет собственных  доходов. Однако, по мере роста бюджетных  расходов на общегосударственные нужды (образование, здравоохранение и  др.), собственные доходы территориальных  бюджетов не могли обеспечить эти  расходы. А механизмов оказания помощи из государственного бюджета не было установлено законом. В связи  с этими недостатками в 1931 г. в  ССР бюджеты союзов были включены в государственный бюджет СССР. Местные  бюджеты стали формироваться  следующим образом:

Р=Дс+Др,[9]

где, Р – размер расходов, Дс – собственные доходы, Др –  регулирующие доходы.

К преимуществам этой модели относят: 1. достигается единство источников; 2. создание механизмов оказания финансовой помощи территориям; 3. правительство  страны имело реальные рычаги для  регулирования экономического и  социального развития территорий. В  месте с тем такой способ распределения  средств между бюджетами имеет  ряд недостатков: 1. низкая доля собственных  доходов территориальных бюджетов; 2. велика зависимость территориальных  бюджетов от верхних уровней власти; 3. велики встречные и неоправданные  потоки движения финансовых ресурсов, сначала с территорий в вышестоящий  бюджет, а затем снова в нижестоящий; 4. ведет и к централизации средств  в вышестоящий бюджет, к уменьшению территориальных потребностей, и  следовательно, к противоречию между  центром и регионами; 5. такая система  способствовала развитию иждивенчества  отдельных территорий, стремление получить средства из вышестоящего бюджета, не прелагая усилий к развитию территориальной  экономики.

Практически эта модель используется в России в настоящее время.

Перестройка и начало бюджетного кризиса.

В силу особенностей советской  бюджетной системы состояние  государственного бюджета могло  долгое время не отражать состояния  экономики, которое становилось  все хуже и все больше висело на крючке нефтедолларовых поступлений. Поэтому к 1985 г., хотя кризис в экономике  обозначался все более явно, бюджет был в полном порядке. Но когда  у руководства страны появилось  желание нарушить застойный покой  и предпринять какие-то решительные  действия, бюджет тут же пошел вразнос. По расходам его уже раньше подтачивала  война в Афганистане, но особый удар нанесла политика ускорения, которую  поначалу М.С.Горбачев попытался использовать вместо реформ, по доходам же бюджета  было нанесено два уничтожающих удара  — антиалкогольная кампания и  падение мировых цен на нефть. Заметим, все это произошло до начала каких-либо реформ, в целях  реализации программы ускорения  развития экономики на старой институциональной  базе, прежними методами объем капитальных  вложений в стране был увеличен со 179,5 млрд. руб. в 1985 г. до 194,4 млрд. руб. в 1986 г; 205,4 млрд. руб. в 1987 г; 218,2 млрд. руб. в 1988 г и 228,5 млрд. руб. в 1989 г^[10]

В том числе выросло  бюджетное финансирование инвестиций. Параллельно было запланировано  увеличение децентрализованных инвестиций, в связи с чем предприятиям стали оставлять больше прибыли, доходы бюджета соответственно сократились.

С 1990 г. начался переход  на налоговую систему: были приняты  законы СССР о налогах с предприятий  и физических лиц, которые предполагали введение налога на прибыль, декларирование физическими лицами своих доходов  и т.п. Это были шаги к цивилизованной рыночной экономике. Но не было целостной  системы и, главное, при децентрализации  и введении узаконенных правил вместо приказов, рыночные механизмы оставались не запущены.

Что касается конфронтации между  союзным центром и Россией, то бюджет был избран едва ли не главным  полем битвы: в декабре 1990 г. после  провала программы "500 дней" Б.Н. Ельцин заявил, что Россия будет  отчислять в союзный бюджет 26% поступлений в свой бюджет на финансирование союзных программ. Далее принцип, что республики будут давать деньги Союзу, был подхвачен, и это была одна из самых опасных мин, подорвавших  СССР. Например, российский налог на прибыль взимался по ставке 38% против союзной ставки 45%.[11] В ответ союзное правительство в нюне 1991 г. приняло постановление "Об организационных мерах по разработке производственных программ и прогнозов социально-экономического развития предприятий, регионов, республик, Союза ССР на 1992 год в условиях формирования рыночных отношений". В нем с 1 июля 1992 г. отменялось перечисление амортизации в фонды стабилизации; инвестиции исключались из налогооблагаемой прибыли, давались налоговые льготы отраслям, производящим потребительские товары; отменялось изъятие прибыли, полученной от превышения договорных цен над предельным уровнем рентабельности, и вообще налог на прибыль в части, отчисляемой в союзный бюджет.

Совет Министров РСФСР  отменил действие этого постановления  на территории РСФСР. И так далее. Итог показан в таблице 1, которую  можно прокомментировать следующим  образом: это свидетельство финансовой катастрофы. Собрана только половина доходов, в том числе налогов  — чуть более 20%. Трансферты из бюджетов союзных республик, выполненные  на 85% — новая реальность ослабления Союза. Впервые сократились расходы, но лишь на 20%.

Дефицит составил 5,7% ВВП при  доходах 7,5% ВВП. Но бюджеты республик  пострадали еще больше, хотя в союзный  бюджет стали давать намного меньше. Дефицит консолидированного бюджета  СССР вырос с 8% в 1990г. до 14-15% ВВП в 1991 г. Именно с этого более чем  полуразрушенного состояния в 1992 г. началось строительство российской финансовой системы.

Таблица 1. Исполнение союзного бюджета в 1991 г[12].

26 декабря 1991г. происходит  распад СССР, после чего Россия  взяла курс на рыночные реформы  - либерализация цен и приватизация  государственной собственности,  которые отразились, на бюджетное  устройство России.

Либеральные реформы (1992 - 1998гг.)

С начала 1992 г. бюджетная политика уже в рамках России резко изменилась. Была поставлена задача: сбить инфляцию после либерализации цен и  для этого сбалансировать бюджет любой ценой. В переходный период в экономике России главными задачами бюджетной политики являются: достижение и поддержание устойчивого денежного  обращения; укрепление доходной базы бюджета  за счет совершенствования налоговой  системы; обеспечение приемлемой величины государственного долга; сокращение неэффективных  расходов бюджета на государственные  дотации отдельным отраслям реального  сектора экономики; стимулирование инвестиций в приоритетные отрасли  народного хозяйства; полноценное  финансирование социальной сферы.

К особенностям бюджетной  политики в России в переходный период относится постоянное завышение  ожидаемого объема доходов и расходов по сравнению с фактическим их исполнением. Так, в 1993-1998 гг. ожидавшиеся  доходы бюджета были в среднем  на четверть, а планировавшиеся расходы  — на треть выше, чем их фактическое  исполнение. Практиковавшееся в 1992-1997 гг. принятие нереальных законов о  бюджете серьезно дестабилизировало  исполнение бюджетов. [13]

Ключевой проблемой экономики  России после подавления инфляции оказался бюджетный дефицит, который был  устойчивым и воспроизводился из года в год. Механизмом воспроизводства  дефицита было постоянное сокращение налоговых поступлений. Как показала практика 1996-1998 гг., периодически предпринимавшиеся  попытки усиления политического  и административного давления на экономических агентов с целью  заставить их платить налоги могли  дать лишь краткосрочные результаты.

В связи с уменьшением  доходной части бюджета государство  было вынуждено прибегать к секвестру  расходов. Секвестр заключается в  пропорциональном снижении государственных  расходов ежемесячно по всем статьям  бюджета в течение оставшегося  времени текущего финансового года. Но это сокращение происходило слишком  медленно и недостаточно для того, чтобы установилось бюджетное равновесие.

Обязательства российского  государства - детские пособия, выплаты  офицерам при увольнении в запас  или в отставку, льготы ветеранам, долги бюджетных структур по оплате топлива, энергии и др., были унаследованы от советского периода и расширенные  в 90-х годах Государственной Думой  без учета реальных возможностей экономики. В рамках федерального бюджета  они составили в 1998 г. около 25% ВВП, а по консолидированному бюджету - 45-50%. Такой объем государственных  обязательств был явно непосилен  для российской экономики в условиях спада и депрессии 90-х годов. Поэтому сокращение расходов и обязательств государства было задачей № 1.

Расходная часть государственного бюджета существенно изменилась по сравнению с советским периодом: резко сократились расходы на финансирование инвестиций, обороны, науки; сохранились на высоком уровне расходы  на государственное управление; увеличились  расходы на обслуживание государственного долга.

Также была подготовлена и  осуществлена налоговая реформа. Главное  новшество — введение НДС взамен налога с продаж. А в результате экономических реформ 1992 г. НДС, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог  и налог на имущество обеспечивали 80% доходов консолидированного бюджета.[14] Так в январе 1992 г. дефицита не было ни в консолидированном бюджете, ни в федеральном. Расходы финансировались в меру поступления доходов, также резко упавших в реальном исчислении. Три месяца бюджетополучатели терпели, не веря в то, что денег на привычные расходы так и не дадут. Потом отчасти пришлось дать недоданное, при этом увеличивался и сбор налогов, и дефицит. К июню расходы в основном достигли уровня, на котором они стабилизировались. Он был намного ниже прежнего. Если в 1989 г. государственные расходы (по государственному бюджету СССР) составили 52,5% ВВП, то в марте 1992 г. — 18,8%; на оборону — соответственно 17,3; 3,1% ВВП; на народное хозяйство — 27,8; 5,8%.[15]

В сущности, сокращение бюджетных  расходов в начале 1992 г. было наряду с либерализацией цен главным  фактором того, что можно назвать  российским вариантом шоковой терапии. Результатом или побочным следствием стало рождение кризиса неплатежей.

Бюджетная политика рассматриваемого периода характеризовалась чередованием сжатий и ослаблений вплоть до «черного вторника» 11 октября 1994 г. Обвал рубля 11 октября 1994 г., названный "черным вторником", был во многом обусловлен ослаблением  финансовой политики после парламентских  выборов и ухода Е. Гайдара  и Б. Федорова.

Следует отметить высокую  дотационность местных бюджетов. Лишь 5 субъектов Федерации не имели  в 1994 г. дотационных местных бюджетов. Высокий уровень дотационности  бюджетов в Курской области (из 31 - все), в Пермской области (из 41 - 39), а  также в Саратовской области (из 43 - 39).[16]

Крутой поворот в бюджетной  политике требовал сведения бюджетного дефицита к минимуму, делающему его  покрытие за счет займов не слишком  обременительным в перспективе. Для этого — сокращения государственных  расходов, в том числе из федерального бюджета не более 15—16% ВВП, а также  резкого увеличения сбора налогов. А пока повышается собираемость налогов, необходимо на определенный период заполнить  разрыв между расходами и доходами, например за счет доходов от приватизации.