Государственная служба в Японии

     В категорию государственных служащих Японии включены не только работники административного аппарата, чиновники в собственном смысле этого слова, но и те, кто работает на предприятиях, принадлежащих государству. К государственным служащим относятся также служащие государственных железных дорог, работники телевидения, государственных и муниципальных школ, военнослужащие "сил самообороны", сотрудники полиции и пожарной службы.

     В зависимости от характера выполняемой  работы государственные служащие подразделяются законодательством на две основные группы: работники "обычной службы" и работники "особой службы". Работники "обычной службы" - это основная масса чиновников, их в настоящее время насчитывается около 3 млн. Они поступают на работу после сдачи экзаменов на должность, их жалование определяется стандартной шкалой. Согласно закону, все входящие в эту группу чиновники делятся на семь основных категорий.

     К чиновникам, т.е. людям, занятым административно-распорядительной деятельностью, относятся служащие первой категории. Они должны иметь специальное профессиональное образование и получают жалование за административную работу. Первая категория государственных служащих наиболее многочисленная. К другим категориям государственных служащих относятся работники полиции и налоговой службы, просвещения, здравоохранения, научные работники и др.

     Закон о государственной службе 1947 г. (ст. 21) четко определяет должностных лиц, относящихся к "особой службе": они принимаются на работу без экзаменов, размер их жалования не зависит от стандартной шкалы. В число этой категории чиновников входят: премьер-министр, министры, советники по делам персонала и ревизионного совета, генеральный секретарь кабинета и его заместители, парламентские вице - министры,

     личные  секретари премьер-министра и министров  и другие должностные лица.

     К этой группе относятся также государственные  должностные лица, избираемые парламентом  либо утверждаемые обеими или одной из палат. Сюда входят чрезвычайные или полномочные послы, посланники, члены Академии наук Японии, судьи и другие судебные работники, служащие управления обороны, секретари депутатов парламента и др. Лица, занятые на "особой службе", получают жалование в порядке, установленном специальными законами. Работников "особой службы" насчитывается всего несколько сот человек.

     Служебное положение чиновников зависит от должности, которую они занимают в соответствии со своими рангами, стажем работы и другими обстоятельствами. От должности, определяющей объем полномочий, зависят размер жалования, которое жестко регламентировано специальной шкалой.

     В соответствии с этой шкалой, чиновники (т.е. государственные служащие, входящие в первую категорию лиц, занятых на "обычной службе") подразделяются на восемь рангов. Каждый ранг в свою очередь делится на 15 разрядов. Ранг каждого чиновника зависит от должности, занимаемой им в государственном аппарате, а его разряд - от стажа работы, образования, служебных характеристик и т.п. Высшим рангом в чиновничьей иерархии является первый; при этом первый разряд в каждой ранговой категории является самым низкооплачиваемым. Кроме должностного оклада, государственный служащий получает различные надбавки в виде премий, доплаты за содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, "отраслевые" надбавки и пр.

     Привилегированные чиновники первых трех рангов составляют сравнительно небольшую часть всех служащих центрального административного  аппарата. Однако, занимая посты  начальников департаментов, отделов  и секций, чиновники этих рангов фактически осуществляют административную власть во всех министерствах и ведомствах Японии. Все остальные группы чиновников выполняют исполнительные функции и указания выше обозначенных чиновников.

     Японское  законодательство допускает некоторое ограничение трудовых прав государственных служащих. В частности, на ряд категорий не распространяются правила об условиях труда, урезаны права на ведение коллективных переговоров. Полностью запрещены забастовки государственных служащих (ст. 98). Чиновники ограничены и в политических правах. В целом, вступление в политическую партию не запрещено, однако они не могут баллотироваться на публичные должности и выступать в качестве политических консультантов.

     Труд  чиновника оплачивается в соответствии с присвоенным ему рангом и  разрядом на основании Закона о государственных  служащих и соответствующих постановлений  Кабинета. Размеры жалования жестко регламентируются специальной шкалой, установленной законом об оплате труда лиц, занятых на обычной службе. Положения этого Закона не распространяются на оплату труда прокуроров (этот вопрос урегулирован специальным законом), а также рабочих казенных предприятий (оплата устанавливается в коллективных соглашениях).

     Лица, занятые на «особой службе», получают оплату в порядке, установленном  Законом об оплате труда должностных  лиц на особой службе и оплате труда  служащих Агентства самообороны. Выплата  вознаграждений государственным служащим подконтрольна Совету по делам персонала. Совет вносит в парламент проекты  законов об изменении системы  должностных окладов.

     Государственный служащий кроме должностного оклада получает разнообразные надбавки: премии, надбавки за работу в городе, на содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, за работу в северных районах, многочисленные «отраслевые» надбавки (например, учителям, работающим в сфере обязательного образования).

     Высшую  категорию работников «обычной службы»  составляют лица, получающие жалованье  за административную работу. В эту  категорию входят чиновники, занимающиеся канцелярской работой и трудом, требующим  специальных профессиональных знаний.

     Командные посты в центральном административном аппарате занимают чиновники первых трех рангов, составляющие элиту японской бюрократии: начальники департаментов, отделов и секций, советники, директора  агентств, постоянные заместители министров (последний термин используется по аналогии с английской административной системой). Чиновники этих классов  фактически держат в своих руках  рычаги административной власти во всех министерствах и ведомствах Японии. Остальные группы чиновников являются лишь исполнителями решений и  указаний своих начальников.

     Государственная служба Японии имеет свои особенности. Здесь действует система «пожизненного  найма», предполагающая длительную (до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной и той же организации. При этом должность и размер вознаграждения служащего ставятся в зависимость от непрерывного стажа работы. Одна из характерных черт японской государственной службы «пожизненного найма» — отсутствие межведомственных перемещений чиновника внутри его ведомства. Другая важная черта – дух элитаризма, традиционная почитаемость чиновничества. Эта особенность отражается в известной еще с конца прошлого века формуле: «Чиновники достойны почитания, народ – презрения». В последнее время четко проявилась и такая специфическая черта, как строгий контроль Либерально-демократической партии (ЛДП) за персональным перемещением кадров в административном аппарате. Лицо, не имеющее связей с ЛДП, не имеет реальных шансов подняться по служебной лестнице выше уровня начальника департамента. Еще одна отличительная черта бюрократического мира Японии — межведомственные трения и раздоры. Они обусловлены как наличием у чиновников каждого из звеньев государственно-административного аппарата собственных узковедомственных интересов, так и дублированием и перекрещиванием функций различных подразделений этого аппарата.

     Специфической особенностью является и «культ»  образованности, характерный для  всего японского общества. В частности, высшее образование дает чиновникам на всех этапах служебной карьеры  целый ряд преимуществ, помимо уже  ранее упомянутых. Так, если лица со средним и специальным техническим  образованием зачисляются при поступлении  на службу во 2-й разряд 8-го ранга, то выпускники университетов получают сразу 1-й разряд 7-го ранга. При дальнейшем служебном повышении в разрядах и рангах выпускники университетов  также получают ряд привилегий и  льгот. Однако далеко не все чиновники, обладающие университетскими дипломами, имеют равные шансы на успех при  продвижении по служебной лестнице. Весьма важным фактором служит «ранг» университета. Бесспорный приоритет  здесь принадлежит Токийскому университету, который известен как «питомник бюрократии». Его выпускники гораздо быстрее, чем остальные их коллеги, проходят нижние ступени административной лестницы и через 10 лет достигают высоких рангов и руководящих постов, тогда как выпускники других вузов всячески оттираются. 

     3. Политические и административные функции государственной службы 

     Назначение  на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов, которые  проводятся по принципу "открытых дверей" с сообщением о времени и месте  их проведения в средствах массовой информации. Подобная система была введена в Японии еще в конце  XIX в. и действует до настоящего времени практически без изменений. Организацией конкурсных экзаменов занимается Совет по делам персонала, в составе которого находится специальный экзаменационный отдел.

     К экзаменам допускаются только японские подданные. Экзамены для впервые  поступающих на государственную  службу проводятся по трем отдельным  группам для лиц:

     - окончивших высшие учебные заведения;

     - имеющих неполное высшее образование;

     - окончивших средние учебные заведения.

     Характерно, что число претендентов на административные должности в несколько раз  превышает количество вакансий. Через  конкурсные экзамены служащие повышаются в должности. Японские законы формально дают равное право каждому поступившему на государственную службу на повышение в должности. Совет по делам персонала ежегодно летом проводит конкурсные экзамены на повышение в должности, в которых могут участвовать любые лица, находящиеся на нижестоящих должностях.3 Однако при этом существует ряд ограничительных условий. Одно из важнейших - образовательный ценз. На должности начальников секций, отделов и департаментов не могут быть назначены лица, не имеющие высшего образования. Кроме того, успешная сдача экзаменов не означает автоматического назначения на должность. Каждый чиновник обязан пройти обязательный испытательный срок (не менее шести месяцев), после прохождения которого проходит официальное назначение на должность.

     Законодательство  предусматривает дисциплинарную ответственность государственных служащих, причем взыскание на них могут быть наложены за нарушение Закона о государственных публичных должностных мерах и правил, издаваемых советом по делам персонала; невыполнение должностных обязанностей; совершение противоправных поступков.

     Основными видами дисциплинарных взысканий являются: увольнение с государственной службы; временное отстранение от занимаемой должности (служащий не получает в это время жалование); удержание из должностного оклада (может удерживаться до трети жалования); предупреждение (замечание). Как правило, дисциплинарные взыскания влияют на решение вопроса о продвижении по службе, прибавке к жалованию, установлении надбавки за работу. Запись о дисциплинарных санкциях никогда не изымается из личных дел.

     Служащий  может обратиться за восстановлением  в служебных правах к вышестоящим административным руководителям, а также в Совет по делам персонала. Если Совет принимает решение в пользу обратившегося, то дисциплинарное взыскание аннулируется.

     На  государственной службе в Японии, как и в подавляющем большинстве  учреждений и предприятий частного бизнеса, действует специфическая  система "пожизненного найма". Она  предполагает длительную (вплоть до ухода на пенсию) службу в одной организации. При этом должность государственного служащего и размер жалования находятся в зависимости от продолжительности непрерывного стажа. Так, при прочих равных условиях чиновнику необходимо проработать в одном государственном ведомстве 15-20 лет, чтобы достичь поста начальника секции, и около 30 лет, чтобы получить должность начальника департамента. Важную роль играет система должностного ранжирования и фиксированного жалования для управленцев. Данная "карьерная" система предполагает практическое отсутствие межведомственных перемещений чиновников, что стало одной из характерных особенностей государственной службы Японии. В то же время особенностью внутреннего распорядка организаций являются частые, каждые 2-3 года, перемещения чиновников внутри одного ведомства. Интересно, что данную систему "пожизненного найма" не смогли разрушить ниамериканская администрация после Второй мировой войны, ни последующее модернизационое развитие страны.

     Специфической особенностью японского чиновничества  является своеобразный культ образованности, что, впрочем, характерно для всего  японского общества. Высшее образование  дает служащим на всех этапах служебной  карьеры ряд преимуществ. Так, лица со средним и специальным образованием зачисляются при поступлении  на службу во 2-й разряд восьмого ранга, а выпускники университетов получают сразу 1-й разряд седьмого ранга. При дальнейшем служебном продвижении выпускники университетов получают ряд привилегий и льгот. Весьма важным фактором служит и "ранг" университета. Бесспорный авторитет принадлежит здесь Токийскому университету, который известен как "кузница бюрократии".