Государственное управление

    Политика, имеющая один корень с полисом (греч. город-государство), означает все общее, что можно делать, решать, используя политическую (публичную) власть, отражает явление историческое, связанное с появлением государства, в котором сосуществуют различные, иногда противоборствующие потребности и интересы и потому есть объективная необходимость их согласовать, найти то общее, интегрирующее, что и делает общество государственно-организованным. Политика, как и государство, знаменует определенный уровень развития общества, соответствует обществу и развивается вместе с ним. Общество по природе своей не может быть деполитическим (не путать с деполитизированным).

    Понятию "политика" присущи два аспекта: аспект власти и аспект консенсуса. Политика означает, с одной стороны, способность к принятию обязательных решений и к их осуществлению (власть), с другой стороны, способность  к справедливому распределению  ценностей и благ (консенсусу). Можно  сказать, политика - это форма реализации социальных интересов, характеризующаяся  использованием институтов публичной  власти, а политическое управление - это воздействие на общество (процессы, отношения) через согласование интересов.

    Конечно, политика должна быть открытой, нравственной, понятой и принятой населением, обществом, т.е. публичной.

    Конечно, политика должна быть правовой: политические усмотрения, интерес, целесообразность не должны противостоять праву, а  политические решения и действия должны исходить из права, осуществляться в рамках права.

    Правовая  политика в системе государственного управления - это те принципы и основные направления развития общества, которые  государство проводит в жизнь  при создании и применении норм, институтов и отраслей права, в деятельности юридических учреждений, в формировании и укреплении правосознания граждан[9,С.23].

    По  содержанию правовая политика государства  может быть , правотворческой и  правоприменительной.

    Указанные направления в госуправленческой  деятельности - это две стороны  одной медали. Их единство обусловлено  следующими факторами:

    1) у них единый волевой источник - государственная власть;

    2) они имеют общую цель - стабилизировать,  упорядочить, обеспечить условия  для развития общества;

    3) в совокупности они формируют  единое правовое пространтво,  систему действующего права.

    Сущностное  единство не исключает различий, на практике порой даже разрыва. Можно  сказать, что правотворческая политика обеспечивает должное, закрепляет в  правовой форме все лучшее, что  есть (или должно быть) в госуправленческой  практике. "Политика есть прежде всего  многообразная и постоянно движущаяся практика". Правоприменительная политика обеспечивает сущее, т.е. переводит с помощью идеологических, организационных и собственно правоприменительных средств закрепленную в политико-правовых решениях модель поведения общества в сферу ее практического воплощения. Известно, что разрыв между должным и сущим составляет большую проблему государственного управления.

    Сегодня мы видим увлечение нормотворчеством и неадекватное внимание к регламентированию  процесса, порядку реализации правовых норм. Это не только не способствует становлению законности и правопорядка, но усиливает недоверие у граждан  к власти, органам государства, их разросшемуся праву действовать  по усмотрению, а не по нормам административно-процессуальным (коих в целом пока нет - и в  этом еще одна большая проблема)[4,С.67]. Правоприменительная практика при такой политике однозначно не станет фактором стабилизации и упорядочения общественных отношений и процессов.

    Таким образом, политику как сферу реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений  и администрирование как сферу  реализации социальных интересов через  принятие административных актов во исполнение политических нельзя противопоставлять, воспринимать дихотомией.

    В государственно-управляющем воздействии  невозможно четко отделить политические функции от административных - приложения политико-правовых норм к конкретным ситуациям и индивидуумам, политические органы и должности - от административных публичных служб и государственных  служащих; можно лишь расставлять  акценты в деятельности (в основном - политические, в основном - административные, политико-административные, административно-политические).

    В соотношении политики и администрирования  в государственном управлении принципиально  важно верховенство права (закона), решений над политическими действиями, политики над администрацией, властью.

    Таким образом, концепция реформирования государственного управления, в центре которого качество решений и деятельности государственных органов власти и управления, предполагает обоснование и осуществление следующих неотложных шагов.

    Вовлечение  граждан, институтов общества в процесс  выработки и реализации общезначимых управленческих (политических и административных) решений[7,С.90].

    Административную  коммуникацию следует развивать  как средство обеспечения приемлемости административных решений для граждан, придания государственно-административному  управлению публичного характера. Гражданам  необходимо предоставлять информацию прежде всего на ранних стадиях административного  процесса. Включение гражданских  инициатив, составление параллельных (альтернативных) экспертиз по вопросам, значимым для всех, должны стать  обычаем, а не исключением.

    Неотложной  мерой является принятие законов, регламентирующих организацию и функционирование исполнительной власти. Целесообразно  пересмотреть (кодифицировать) нормы  административного права - оно должно быть более консенсуальным, а административный процесс - обеспечен доктринально и  нормативно (административно-процессуальным законодательством).

    Только  на этом пути можно решить фундаментальный  вопрос конституционного права: каким  образом народ как единственный суверен своей власти может адекватно  организовать государство, его органы, чтобы они и в статусе (материально, субстанционально), и в процессе функционирования (процессуально) отражали именно власть народа.

    2.Специфика  и структура ГУ

    Государственное управление относится к виду социальных систем.

    При самом общем подходе к разграничению  социальных систем их можно разделить  на два класса: системы как социальные явления (наука, искусство, право и т.д.) и системы - организации, созданные людьми в соответствии со структурой общественного бытия. Все они образуют многоступенчатую иерархию разнообразных социальных систем. Это обусловлено сложностью самого общества, постоянно развивающегося.

    Системный подход к изучению госуправления  позволяет представить его как  функционирование нескольких сложных  социальных систем. Условно назовем  их:

    система управляющая - государство как определяющий субъект управления;

    система управляемая - компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

    система взаимодействия - различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных, субъектно-объектных[20,С.101].

    Таким образом, управляющая система включает в себя в качестве компонентов (подсистем) относительно самостоятельные социальные системы: А - система госуправления делами общества в целом; Б - система госадминистративного управления делами государства.

    Систему А допустимо соотносить с политической системой общества, т.е. с совокупностью взаимодействующих государственных и общественных органов и организаций, посредством которых принимаются общезначимые государственно-политические решения.

    Напомним  важнейший системообразующий фактор - взаимодействие системы с окружающей внешней средой. Управление связано  с восприятием множества сигналов, поступающих из быстроменяющейся социально-экономической среды.

    Главной, конечной целью (предназначением) управляющей системы является не ее собственное существование "для себя", а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом - уникальность и особая значимость связей госуправления с обществом. Внешняя среда, а точнее сказать, среда обитания системы госуправления - это первичное, это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, которые оказывают непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питают его ресурсами или блокируют управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества. В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) система управления им. Развивается общество - реформируется управление[6,С.98]. Система государственного управления, соответствующая обществу, должным образом реагирующая на происходящие в нем изменения, может быть определена как рациональная.

    Развивающееся общество формирует свои потребности  как социальный заказ системе  управления.

    Потребности трансформируются в интересы (т.е. потребности, осознанные и адресованные какому-либо субъекту, способному их удовлетворить); интересы в свою очередь принимают  форму требований.

    Требования  по содержанию могут быть: распределительные (относительно ресурсов - природных, денежно-финансовых, людских и т.п., заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи, разного рода услуг); регулировочные (контроль за рынком, производителями, безопасностью); коммуникативные (предоставление информации, возможностей демонстраций, митингов и пр.). Поскольку представления различных групп населения о справедливом распределении ресурсов не совпадают, требования могут накапливаться, перегружать, дестабилизировать систему управления: создается ситуация нестабильной системы управления. Накапливание требований т.е. импульсов на входе в систему, может являться следствием невнимания государственных политических и административных структур к интересам и потребностям социальных групп, что характерно для закрытой политико-административной системы, неадекватно реагирующей на требования общества, веление времени.

    На  уровне входа необходима для управляющей  системы также и поддержка  со стороны общества, ресурсная "подпитка" для реализации требований.

    Главным результатом функционирования системы  государственного управления, создающим  эффект на выходе системы, являются управленческие решения и действия[16,С.65].

    При этом чрезвычайно важно, чтобы:

управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия. Субъект, должностное лицо управляющей системы при воздействии на управляемые объекты руководствуется ограничительной формулой - "можно только то, что разрешено законом". Конечно, на практике возникают сложные ситуации. Закон и инструкция не могут вместить все многообразие жизни. Отсюда усмотрительная управленческая деятельность. Она создает как возможность злоупотребления властью (демонии власти), так и возможность творческого управляющего воздействия в интересах человека.

    Управляющая система может стабильно функционировать  только как открытая система по признаку "вход - выход", когда каждому  сигналу, поступающему на вход системы, соответствует отклик, выходной сигнал. Конечно, степень открытости может быть различной. Адекватность управления возможностям и запросам общества - одна из закономерностей системы государственного управления. Таким образом, управляющая система (как и управляемая, и система взаимодействия) - это постоянно изменяющаяся, функционирующая, динамичная система, включенная в общественно-политический процесс. Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворения требований людей, характеризуется как демократическая.