Государственно - частное партнерство(ГЧП): понятие, сущность, классификация

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННО - ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО(ГЧП): ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, КЛАССИФИКАЦИЯ

Единого определения ГЧП  нет. Спектр мнений варьирует от широкого определения, включающего в себя любое взаимодействие бизнеса и государства, до узкого, в котором речь идет лишь о тех проектах, где взаимодействие имеет долгосрочный характер и основано на софинансировании.

ГЧП – партнерство государства  и частного бизнеса в любом  виде. Оно включает в себя самые различные формы: от государственного заказа до приватизации. Концессия, аренда и вклады в уставный капитал государственных или частных компаний и приобретение долей государством в этих частных компаниях – промежуточные формы партнерства. В это понятие не входит то, что государство делает самостоятельно без участия частного бизнеса.

Экономическое партнерство  как таковое характеризуется  четырьмя родовыми признаками: (1) софинансирование, (2) разделение рисков, (3) оформление партнерства специальным договором либо формирование общего капитала (4) ограниченность срока (как правило, или в большинстве случаев).

Субъекты ГЧП: государство  в лице федерального и регионального  уровней власти и муниципальные органы власти, с одной стороны, и частные лица (физические и юридические), с другой. Таким образом, в понимании ГЧП добавляется еще один родовой признак - предмет партнерства (государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и бюджетными организациями). Тем самым, основываясь на родовых признаках, можно дать следующее определение ГЧП: Государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную (как правило, на определенный срок), предполагающую софинансирование (соинвестирование) и разделение рисков систему отношений между, с одной стороны, государством и (или) муниципалитетами и, с другой стороны, гражданами и юридическими лицами, возникающую при реализации проектов, предметом которых выступают объекты государственной и муниципальной собственности, а также услуги, оказываемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями. Некоторые эксперты понимают под ГЧП только такое взаимодействие, при котором государство привлекает частный бизнес в проекты, важные с социальной точки зрения для региона или страны в целом.

ГЧП по-разному воспринимается различными органами исполнительной власти: одни считают этим только концессионные взаимоотношения, другие - взаимоотношения, возникающие при реализации федеральных целевых программ, третьи – при создании объектов на средства инвестиционного фонда РФ и т.д.

ГЧП предполагает привлечение  частного капитала к реализации тех функций, которые традиционно оказываются публичными институтами – образование, коммунальная инфраструктура, транспорт.

 ГЧП – привлечение частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств и компетенций.

Понятие ГЧП трактуется по-разному  как у нас, так и за рубежом. Его суть состоит в том, что частный сектор заменяет государство в тех сферах, которые обычно являются функцией государства. Например, строительство дорог на условиях концессии, управление школами или больницами. Основные формы ГЧП – это не только концессии (это самая гибкая и удобная форма партнерства). Основные формы – госконтракт, контракт на оказание услуг для выполнения работ по заказу государства, аренда госимущества, соглашение о разделе продукции, концессия и приватизация как высшая форма ГЧП.

До сих пор нет четкого  представления о том, каким должно быть ГЧП и в каких организационно-правовых формах может осуществляться. Преобладают упрощенные взгляды на ГЧП как на форму привлечения денежных средств государства, а также участия бизнеса в решении государственных проблем преимущественно за счет бюджетных средств.

Пока эту систему (говоря о строительстве дорог) коренным образом не реформировали, как бы это ни называлось – государственно-частное партнерство или концессионное соглашение,- там успеха не будет. Так или иначе, стороны найдут способы как удовлетворить свои частные интересы.

В зависимости от того, какое  узкое или широкое определение  ГЧП используется, варьируются и список форм взаимодействия между государством и бизнесом. В случае широкого понимания ГЧП включает госзакупки, в более узком – нет.

«ГЧП – это закупки, определенно. Строго говоря, это взаимоотношение  по поводу государственной собственности. Что бизнес интересует? Понятно: появление новых сегментов, секторов, расширение ресурсной базы, доступ к новым имущественным правам. И я рассматриваю это в широком смысле: это такой цивилизованный результат развития многолетних отношений между частным предпринимательством и государственным сектором…И отсюда выстраиваются определенные формы, концессии в первую голову, которые существуют в различных вариациях, безусловно, арендные отношения и практически все виды контрактных отношений, и прежде всего, государственные закупки, рынок государственных заказов, где действительно образуются партнерские отношения».[1]

ГЧП может реализовываться  в следующих формах:

• смешанные предприятия;
• аренда государственной и муниципальной собственности;
• соглашения о разделе продукции;
• контракты на строительство (эксплуатацию, управление и т.д.),
• предполагающие финансирование (частичное или полное) частным
• сектором;
• концессии.

Не относятся к ГЧП (поскольку не содержат одного или  нескольких выделенных выше родовых признаков):

• государственные закупки, осуществляемые в России в рамках № 94-ФЗ;
• кредитование (в том числе льготное) государством частных компаний;
• государственное субсидирование банковского и реального секторов (в
• том числе, процентных ставок по коммерческим кредитам);
• льготное налогообложение;
• льготные таможенные тарифы;
• и многие другие меры государственного регулирования по поддержке
• бизнеса.

Важно отделять ГЧП от социальной ответственности бизнеса и подобных им форм, поскольку в ГЧП речь идет не о благотворительности, а об участии бизнеса в совместных проектах с государством на коммерческой основе.

МОТИВАЦИЯ СТОРОН В ГОСУДАРСТВЕННО – ЧАСТНОМ ПАРТНЕРСТВЕ

Рассуждая о мотивации  государства к участию в ГЧП, можно указать на несколько причин: 1) желание привлечь частный капитал в решение масштабных и социально значимых задач, увеличив, таким образом финансирование этих проектов; 2) стремление повысить эффективность государственных расходов и управления данными объектами за счет компетенций частного бизнеса.

ГЧП позволяет государству:

• при сохранении объекта в общественной собственности передавать его во владение и пользование частному сектору на возвратной основе при соблюдении строгого контроля над деятельностью частной компании;
• переложить функции строительства, эксплуатации, содержания объектов общественной собственности, в первую очередь в сфере производственной и социальной инфраструктуры, на частный сектор; обеспечить техническое и технологическое развитие государственных и муниципальных производств, объектов и услуг;
• создать условия и предпосылки для эффективного функционирования производственных объектов, находящихся в общественной собственности, оптимального управления ими, рациональной эксплуатации природных ресурсов, защиты окружающей среды;
• прерывать действие контракта в случае нарушения частной компанией его условий и положений, возвращать объект в государственное управление или передавать его другому хозяйствующему субъекту;
• более полно реализовывать принципы социальной справедливости при оптимизации государственного вмешательства в экономику;
• формировать конкурентные рынки в сфере отдельных сегментов государственной и муниципальной собственности;
• получать дополнительные платежи в бюджеты всех уровней.

Однако помимо указанных причин некоторые эксперты, которые подчеркивают высокую степень коррупционности сегодняшних взаимодействий между государством и бизнесом, говорят о том, что мотивацией государства является получение личной выгоды чиновниками от управления денежным потоками по проектам, захват собственности или принуждение бизнеса к участию в невыгодных для бизнеса проектах. Для чиновников и всех инсайдеров создается колоссальное продуктивное поле для недобросовестного поведения, для захвата собственности, для извлечения какой-то ренты из потоков и так далее. С этой точки зрения очень сложно в этой ситуации оказаться, с одной стороны, не запятнанным, с другой стороны, ещѐ при этом что-то решающим, очень сложно.

 Вот эта грань, где  коррупция заканчивается и начинается цивилизованное лоббирование, где заканчивается цивилизованное лоббирование, и возникают не требующие лоббирования реальные государственные интересы, именно на этой грани и возникает хоть какое-то партнерское взаимодействие. Это было в романтический период ельцинского капитализма, к сожалению, на сегодняшний момент все ростки, которые были тогда, они уже закатаны в асфальт.

Эксперты полагают, что  на сегодняшний день больший интерес  к ГЧП по сравнению с государством проявляют представители бизнеса. Для них участие в ГЧП привлекательно тем, что, в идеале, дает возможность доступа к долгосрочному гарантированному финансированию, минимизации части рисков.

В чем интерес бизнеса  к ГЧП? В уставе любого коммерческого предприятия написано, что оно создается для извлечения прибыли. Соответственно, задача бизнеса – какую бы ты социальную задачу ни реализовывал, ты должен вернуть свои деньги с доходом. Участие в ГЧП предполагает, что бизнес получит прибыль с более высокой гарантией. Государство может создать условия, и бизнес будет зарабатывать, может быть, не очень большие, но понятные деньги, причем длительный период времени.

Заинтересованность бизнеса  в участии в проектах ГЧП проявляется  в том, что: частная компания получает в долговременное владение и пользование государственные активы, ей не принадлежащие, часто - на льготных условиях; вкладывая инвестиции, предприниматель имеет достаточные гарантии их возврата, поскольку государство как его партнер несет определенные риски по обеспечению минимального уровня рентабельности. В отдельных случаях (проекты в сфере водо-,

газо-, теплоснабжения) государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета оператору при условии улучшения им качества обслуживания; частная компания, обладая хозяйственной свободой, может за счет повышения производительности труда, нововведений увеличивать общую прибыльность бизнеса во время действия срока контракта с государством.

Для малого и среднего бизнеса  это не так важно, для них главное  – создание комфортной среды для ведения бизнеса. Для крупного бизнеса, ввиду масштабности, ввиду задач, ввиду того, что некоторые предприятия крупного бизнеса могут быть моно предприятиями, то есть оказывают существенное влияние на жизнь целого города. Для того бизнеса взаимодействие с государством

просто неизбежно.

Российский бизнес стремится  ещѐ при этом интернационализироваться, выйти за границу, тут без поддержки государства уже никак не обойтись.

Можно также сказать о том, что компании готовы идти на взаимодействие с государством даже в том случае, если для них проект не представляет непосредственной экономической выгоды, но дает возможность использовать возникающий в рамках взаимодействия по такому проекту административный ресурс в других областях их деятельности. ГЧП в данном случае превращается в своего рода их «социальную ответственность», бремя которой они готовы нести в обмен на привилегии от государства в других областях, возможность «решить свои проблемы». Подобная мотивация не вписывается в классические представления о том, как должно быть организовано государственно-частное партнерство, поскольку вместо четкого распределения рисков и затрат в рамках конкретного проекта выводит взаимодействие в сферу неформальных взаимоотношений и личных договоренностей. Поэтому эксперты рассматривают данную мотивацию скорее как препятствующую развитию ГЧП в России.

Это очень мешает, это очень и очень сильно тормозит все процессы отрасли, кризис это очень ярко показал, в результате огромное количество строек заморожено, поэтому ГЧП - тема очень важная и нужная, но если все в ней названо своими именами, где Г, где Ч и в чем П, на сегодняшний момент здесь все покрыто туманом, искусственно сделано. Все-таки грань между цивилизованным лоббизмом и вот тем, что у нас происходит, мне кажется, всѐ ещѐ очень далека от идеала. Сейчас говорить о том, что ГЧП в сфере ЖКХ уже работает, пока преждевременно.

В какой-то мере это была осознанная политика, поскольку браться за рыночное переустройство сферы, которая каждодневно касается каждого, было опасно, хотя объявлялось много раз о преобразованиях и реформах, но практических шагов особых не делалось, прежде всего в плане нормативно-правовой базы. Мы рассматриваем ГЧП как уход государства от вмешательства в хозяйственную деятельность экономических агентов и его замещение частным интересом и предпринимательской активностью. Казалось бы, идея хороша, но как только доходим до конкретики, начинаются проблемы. Понятно, что бизнес идет туда, где прозрачны правила игры, где понятны риски, окупаемость, масштабы, финансовая привлекательность и т.д. Если мы не создадим привлекательных условий для бизнеса, то мы никогда не выползем из той ситуации в сфере ЖКХ, в которой сейчас находимся (износ сетей 60%, ветхость жилья и т.д.). Но и бизнес должен понимать, что в социальном плане это очень болезненный сектор и просто поднимать цены здесь невозможно. И бизнес нам здесь нужен не всякий, а тот, кто ориентируется на качественные показатели, на надежность снабжения и т.д.