Государственно - частное партнерство(ГЧП): понятие, сущность, классификация

 

3. Риски и барьеры в реализации программ ГЧП в России

4.1. Неразвитость законодательной  базы

Часто в литературе о ГЧП в  России пишут о неразвитости

законодательной базы, отсутствии необходимых  законов и подзаконных

актов. Например, указывается на то, что в российских законах и

нормативных актах законах отсутствует  само определение ГЧП. Лишь в

Санкт-Петербурге и некоторых регионах приняты соответствующие законы о

ГЧП. Федеральное законодательство включает лишь отдельные нормы о

ГЧП, в основном взаимоотношения  власти и бизнеса регулируются

подзаконными нормативными правовыми  актами (указами Президента РФ и

постановлениями Правительства РФ), когда утверждаются федеральные

целевые программы с элементами ГЧП. Главная проблема - дефицит

процессуальных норм, без которых  трудно обеспечить нормальную

реализацию ГЧП и защиту интересов  его участников. Существует проект

модельного закона субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта

Российской Федерации, муниципального образования в проектах

государственно-частного партнерства». Он разработан Экспертным советом

по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и

предпринимательству Государственной  Думы Федерального Собрания

Российской Федерации и призван  показать регионам широкие возможности

ГЧП и поэтому содержит минимум  императивных норм.

В нашем исследовании мы попросили  экспертов высказаться по этой

проблеме, действительно ли пробелы  в законодательстве являются важным

фактором, тормозящим развитие ГЧП. Эксперты высказали диаметрально

противоположные точки зрения. Одна из них заключается в том, что

законодательной базы не просто недостаточно, а ее нет вообще, несмотря на

существование Закона о концессиях.

«Необходимо ввести ГЧП в правовое поле. Государство, если оно

действительно заинтересовано в ГЧП, должно в какой-то форме провозгласить  и

утвердить принципы ГЧП, которые закрепляют основные правила

взаимодействия государства и  бизнеса в совместных проектах. Эти  принципы

должны повысить предсказуемость  поведения партнеров, определить правила

согласования и учета взаимных обязательств, преодоления разногласий, оценки и

разделения рисков. То есть государство  должно однозначно признать бизнес как

равноправного партнера со всеми вытекающими  отсюда последствиями. Также

необходимо утвердить цели, сферы  и правовые формы ГЧП».

«Нормативно-правовую базу нужно не менять, а готовить, поскольку ее

просто нет. И риски здесь  не при чем. Один неработающий закон  о

концессионных соглашениях, это не ГЧП. Никакие юридические нормы  не мешают

развитию ГЧП, их просто нет. № 94-ФЗ не дает возможности реализовывать

долгосрочные инвестиционные контракты  с привлечением средств инвестора

(хотя такая возможность предусматривается  этим законом), поскольку

отсутствует подзаконная нормативная  база, позволяющая это делать. Ее надо

создавать».

Другие считают, что законодательные  основы есть, но их недостаточно,

и требуется дополнение существующих законов другими законодательными

актами – например, необходимым  видится закон о ГЧП, или поправки в

существующие.

«Первым экспериментом государственно-частного партнерства в России

были соглашения о разделе продукции. Сейчас вышел закон о концессионных

соглашениях. Однако законодательная  база ГЧП в России все еще слабая».

«Нам нужен закон о ГЧП, в  котором будет прописана система

партнерских отношений, систему регулирования  государственных общественных

институтов, и он должен четко прописать  риски и госгарантии. Если частная

компания построила дорогу, она  должна быть отдана на откуп, скажем, на 20

лет. И за все это время бизнес отвечает за нее. Но компания должна быть

уверена, что в течение этого  периода она будет получать платежи  или иметь

налоговые льготы в эксплуатации придорожных  сервисов. Все это должно быть

прописано в законе».

«Самый важный вопрос, связанный  с ГЧП, корреляция между развитием

разных институтов законодательства. К примеру, невозможно развивать

институт концессии, не развивая программу  территориального развития страны,

потому что если государство  не имеет возможности устанавливать  тарифы на

законодательном уровне на 10-15 лет, тогда  частный бизнес не понимает, каким

образом он успеет вернуть свои средства. На меньшие сроки концессия смысла не

имеет. То же относится к институциональной  среде – ее нужно развивать».

«В первую очередь нужен федеральный  закон о ГЧП, в котором должны

быть прописаны система организации  и партнерских отношений, порядок

регулирования государственных общественных институтов, а также риски и

гарантии. Кроме того, должна быть определена система дальнейшей реализации

и функционирования проекта. Также  закон должен зафиксировать роль

гражданского общества и его  институтов».

«Что касается ФЗ «О ГЧП», то это  все же не юридический, а

экономический феномен, поэтому, с  точки зрения ведущих юридических  фирм,

перспективным направлением развития законодательства является не рамочный

закон о государственно-частном  партнерстве, а поправки в уже  действующие

федеральные законодательные акты и развитие регионального законодательства.

Среди основных проблем российского  законодательства ими выделены:

несовершенные процедуры отбора победителя и ограниченная способность

органов власти отвечать по своим  обязательствам в рамках контракта  ГЧП».

«Необходимо законодательно закрепить  за органами публичной власти

право заключать договоры и соглашения о партнерстве с бизнесом в  публично-

правовой сфере, а также наделить органы исполнительной власти полномочиями

устанавливать с бизнесом партнерские  отношения в рамках ГЧП».

«В связи с тем, что отрасль  ЖКХ сложна по многим причинам, а  также

то, он начала переходить на рыночные рельсы много позже других, здесь  сейчас

главное – это нормативно-правовая база. Необходимо совершенствовать

законодательство: и Жилищный кодекс (ЖК), и закон о теплоснабжении, и,

конечно, закон о концессиях и  т.д.

В некоторых регионах активно прорабатываются  и вводятся программы

энергоэффективности, но они касаются в основном объектов бюджетной сферы

(школы, поликлиники и т.д.), а  не многоквартирных домов, в  которых у нас 80%

собственников (в Германии, к примеру, 10%). И здесь нужны поправки в  ЖК, по

которым должны быть прописаны не только права собственников, но и  их

обязанности.

В последние 5-6 лет принят целый  пакет законов и различных  документов,

которые устанавливают правила  игры участников в рыночной среде. Очевидно,

что без ГЧП создать цивилизованный жилищно-коммунальный рынок

невозможно. Необходимо полностью  уйти от государственного финансирования

ЖКХ путем привлечения бизнеса  в эту среду, поскольку государство  не в

состоянии с этим справиться, да и  не должно финансировать собственников. При

этом сфера ЖКХ потенциально привлекательна для бизнеса, по нашим  оценкам,

оборот в этой сфере составляет более 3 трлн рублей ежегодно, причем

финансовый поток остается стабильным даже в кризисные периоды.

Еще один момент связан с недоработкой закона о концессиях, поскольку все

улучшения, которые концессионер произвел в рамках проекта, они сразу же

становятся публичной собственностью. Правда, сейчас, рассматриваются

поправки в этот закон. Но результат  следующий: за последние 5 лет не знаю

примеров успешных концессий в  этой сфере, в лучшем случае это долгосрочная

аренда».

Ряд экспертов высказал сомнение о  том, что принятие нового закона не

решит проблемы ГЧП. Более того, если такой закон будет принят, то это

может навредить развитию ГЧП, поскольку  будет содержать излишне

ограничительные нормы. Поэтому при  разработке положений законов или

дополнений к существующим законам  важно исходить не из юридического, а

экономического понимания данной проблемы. Особенно, как это будет

показано дальше, в условиях доминирования  государства над бизнесом.

Невозможно с помощью только введения нового закона изменить систему

сложившегося типа взаимодействия между государством и бизнесом

«Российское законодательство позволяет  структурировать ГЧП успешно

и привлекательно для рынка –  мнение практикующих юристов. Но оно  нуждается

в поправках. Потому что любое несовершенство закона и любой риск, который

возникает в этой связи с тем, что законодательство регулирует не так, как это

нужно рынку, отражается в цене: банки  и частные компании оценивают  каждый

из этих рисков и закладывают  его в стоимость – цена идет вверх. В конечном

итоге, за несовершенство закона платит государственный бюджет, т.е. мы с

вами… Вместе с тем идея закона о ГЧП на федеральном уровне очень  опасна.

Почему? Потому что в итоге будет  принят закон, который будет содержать

ограничительные нормы, не позволяющие  структурировать ГЧП таким образом,

как это делается за рубежом… Поэтому  сегодня практикующие юридические

фирмы предпочитают оформлять существующие пробелы в отношениях бизнеса

и государства с опорой на действующие  нормы Гражданского кодекса, который

обеспечивает гибкость в такого рода отношениях».

«Отдельный закон о ГЧП не нужен. Есть «Закон об инвестиционной

деятельности в РФ», обсуждается  законопроект "Об инновационной

деятельности в РФ", которые  можно дополнить главами, касающимися  ГЧП».

«Принятие закона о ГЧП на федеральном  уровне может стабилизировать

правовой фон, сделать его более  прозрачным и придать новый импульс  развитию

ГЧП. Однако есть риск, что в него включат такие юрисдикции и ограничительные

нормы, которые не позволят структурировать  нормальные проекты ГЧП, в том

числе с международным участием, как показывает случай с концессионным

законом».

4.2. Низкий уровень квалификации  и компетентности

Более важной, чем развитие законодательной  базы, эксперты сочли

проблему низкого уровня квалификации государственных чиновников и (в

меньшей степени) представителей бизнеса. Со стороны чиновников это

выражается в непонимании того, что такое ГЧП, в отсутствии навыков

проектного подхода, неготовности представителей госсектора к партнерским

отношениям с бизнесом, распространенности бюрократического мышления,

в рамках которого чиновники стараются  максимизировать свои полномочия

и минимизировать собственную ответственность. Данная проблема не

является особенностью России –  об этих же проблемах, как показал  наш

анализ зарубежных источников, пишут  эксперты и других стран. Тем не

менее, компетентные и мотивированные чиновники, по мнению опрошенных

нами экспертов, в России есть, причем чаще на федеральном уровне, чем  на

низовом, но их единицы. Проблема заключается  в том, что сама система не

создает условий для роста числа  таких чиновников, а, скорее, препятствует

этому.

«Но главное – низкий уровень  компетентности чиновников всех уровней,

которые много говорят о ГЧП, но не понимают, ни что это такое, ни как его

реализовывать, называют любое взаимодействие с бизнесом ГЧП и полностью

этим довольны, в то время как  производственная и социальная инфраструктура,

которой они призваны управлять, находится  в крайне тяжелом состоянии и

грозит техногенными авариями и  катастрофами».

«Основное препятствие для развития ЧГП в России – отсутствие

проектов, способных принести прибыль. Почему? Причина кроется в низкой

культуре чиновников: с их точки  зрения не существует альтернативы бюджету,

унитарному предприятию и приватизации, а ГЧП – слишком долгое, сложное  и

затратное предприятие. Неготовность госсектора, которая оборачивается

нехваткой компетенций в проектном  финансировании и привлечении частного

капитала, также препятствует развитию ЧГП. Ведь в повседневной работе

чиновников эти компетенции  им просто не нужны».

«К сожалению, на ключевых местах в  исполнительной ветви власти сидят

люди, которые не заинтересованы в  том, чтобы работала партнерская  система

между бизнесом и государством. Они  только заинтересованы в том, чтобы

снизить свою ответственность и  при этом сохранить полный объем  личных

полномочий... На рынке существует дефицит компетенции в области  ГЧП,

поэтому мы должны выращивать сотрудников  внутри компаний».

«Надо быть компетентными, надо много  работать. Пока госаппарат не

обладает всеми этими характеристиками…  есть и компетентные чиновники,

готовые много работать, но их усилия, похоже, просто пропадают в этой

гигантской системе, которая в  целом неэффективна… то есть главное  – это

люди, людей там надо коренным образом  менять… если взять ЖКХ и даже если

все прописать, то бизнес, наверное, туда не придет, потому что там опять  все

упирается в личный фактор, ну очень  много. Надо, чтобы государство

обеспечивало приток свежей крови - новых эффективных менеджеров, с

которыми можно разговаривать  на языке бизнеса».

«Федеральный уровень, как я  считаю, в последнее время существенно

улучшился и обновился, то есть появились  молодые хорошо образованные