Федеральное устройство

   Отправной точкой становления парламентаризма в России стал Высочайший Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», подписанный царем Николаем II 17 октября 1905 г., и целый ряд актов, развивавших положения Манифеста и утвержденных указами императора: Указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу (от 6 августа 1905 г.) и изданных в дополнение к нему узаконений», Манифест от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы», Указ от 20 февраля 1906 г. «Учреждение Государственной Думы» (новая редакция) и др.

   Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» занимает особое место среди этих документов. В Манифесте говорилось: «Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей»⁷. Это означало, что Государственная Дума из законосовещательного органа преобразовывалась в законодательный орган.

   Расширялись права в законодательной деятельности не только Государственной Думы, но и Государственного Совета. Государственный Совет, как и Государственная Дума, также наделялся уже не законосовещательными, а законодательными полномочиями. Характеризуя организацию Государственной Думы и Государственного Совета России в модели Манифеста 17 октября 1905 г. и Указов Николая II от 20 февраля 1906 г., многие специалисты высказывают мнение, что они являлись как бы палатами Двухпалатного парламента, что Манифест и Указы 20 февраля 1906 г. «превратили Государственный Совет, по существу, во вторую палату российского парламента».⁸ Хотя с абсолютной категоричностью говорить об этом нельзя, поскольку официально это были два самостоятельных государственных органа.

   В соответствии с Высочайшим Манифестом «Об изменении учреждения Государственного Совета и пересмотре учреждения Государственной Думы» (от 20 февраля 1906 г.) была изменена процедура выборов Государственной Думы. Во исполнение Манифеста 17 октября 1905 г. в 1905 – 1906 гг. были изданы указы, внесшие существенные изменения и дополнения в Положение о выборах от 6 августа 1905 г. Важнейшим был именной царский указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений». В сущности, Положение от 11 декабря 1905 г. стало вторым (после Положения от 6 августа 1905 г.) законодательным актом об избирательной процедуре, в соответствии с которым проводились выборы в I и II Государственные Думы.

   Многие современные специалисты отмечают, что система отношений Государственного Совета и Государственной Думы была построена на модели организации верхней и нижней палат двухпалатного парламента, хотя формально анализируемое законодательство предусматривало равенство прав Думы и Совета.⁹ По мнению доктора юридических наук Ж. И. Овсепян, признаки Государственного Совета как «верхней палаты» парламента можно было обнаружить в следующих его полномочиях:

   – законопроекты, принятые Государственной  Думой, приобретали силу закона только после их одобрения Государственным  Советом;

   – Государственный Совет обладал  правом «вето» в отношении законопроектов, принятых Думой. Это «вето» не нуждалось в подтверждении императора: отклоненные Государственным Советом решения Думы не представлялись царю; т. е. «вето» Государственного совета имело абсолютный характер (в этом отношении Государственный совет превышал планку полномочий верхних палат классических парламентов);

   – именно председатель Государственного Совета (а не председатель Думы) вносил на усмотрение императора принятые обеими палатами законопроекты (ст. 14 гл. II Указа от 2  февраля 1906  г. «О переустройстве учреждения Государственного Совета»).

      Вершиной развития законодательства о Государственной Думе, учрежденной под давлением первой русской революции 1905 – 1907 гг., стали также утвержденные Указом Николая II Основные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г., которые могут быть квалифицированы как первая Российская Конституция (хотя конституцией они официально не именовались). В Основных государственных законах формулировалась концепция Парламента, «встроенного» в специфический механизм «разделения властей». Особенность этого механизма проистекала уже из того, что Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. были дарованы (октроированы) российским императором, таким образом, они фактически не отрицали сам принцип самодержавия и тем самым в основных государственных законах апреля 1906 г. делалась попытка совместить принцип самодержавия с принципом разделения властей.

   Как известно, ограничения, установленные для избрания в Государственную думу указом от 6 августа 1905 г., не достигли цели: политические партии, поддерживавшие самодержавие, оказались в меньшинстве. Дума, несмотря на все прогнозы, с первых дней существования вышла за отведенные ей рамки, выступила с обращением в адрес царя (хотя такое право не входило в ее компетенцию), в котором потребовала введения всеобщих выборов, расширения своих прав в законодательной сфере, гарантий гражданских и личных свобод и т. д. Получив отказ, члены Думы объявили бойкот правительству И.Л. Горемыкина. В ответ правительство бойкотировало Думу, фактически еще более ограничив ее законодательную деятельность.  
 
 
 

4. Деятельность первых Государственных Дум 

   I Государственная дума, несмотря на правовую ограниченность, оказалась самым демократическим законодательным органом государственной власти в истории монархической России. Но такой она, как отмечают Ю. А. Дмитриев и А. М. Николаев, стала не благодаря закону, а вопреки ему, многократно превысив свои полномочия.¹⁰ Таким образом, вне всякого сомнения, I Государственная дума вряд ли может быть отнесена к законодательным представительным органам государственной власти. Скорее это был политический орган, а вся полнота законодательной власти по-прежнему оставалась в руках императора.

   Правительство справедливо полагало, что причина конфликта с Государственной думой заключается в ее составе. Изменить состав Думы можно было только одним путем – пересмотрев избирательный закон. Этот вопрос по инициативе П. А. Столыпина дважды обсуждался в Совете министров (8 июля и 7 сентября 1906 г.), но члены правительства пришли к выводу о нецелесообразности такого шага. Поэтому во время выборов во II Государственную думу правительство ограничилось изданием сенатских разъяснений к законодательству о выборах. На практике эти разъяснения сводились к дополнительным ограничениям избирательных прав и отстранению от выборов малоимущих слоев населения. Однако эти ухищрения не достигли своей цели.

   II Государственная дума оказалась еще более радикально настроена, чем ее предшественница, в ней проправительственные силы получили еще меньше мест, чем в предыдущей. Правительство, внося в Думу проект закона о применении чрезвычайных мер против революционеров, преследовало двоякую цель: скрыть свою инициативу введения террора против революционеров за решением коллегиального органа власти и дискредитировать Думу в глазах населения. Однако Дума 17 мая 1907 г. проголосовала против «незаконных действий» полиции.

   Такое неповиновение не устраивало правительство. Было придумано ложное обвинение об участии 55 депутатов в заговоре против царской семьи. На основании этого надуманного повода Николай II 3 июня 1907 г. объявил о роспуске Думы и о назначении выборов в новую Государственную думу.

   При этом были внесены изменения в избирательное право подданных Российской империи. Механизм выборов был таков, что устанавливалось чудовищное неравенство между представительством имущих и неимущих слоев населения: один голос помещика оказывался равен 260 голосам крестьян и 543 голосам рабочих. Всего активным избирательным правом пользовалось лишь 15 % населения Российской империи.¹¹

  Таким образом, Государственная дума окончательно утратила характер представительного и законодательного органа власти.

   Основным содержанием деятельности III Государственной думы продолжал оставаться аграрный вопрос. Добившись социальной опоры в лице этого коллегиального органа, правительство наконец приступило к его использованию в законодательном процессе. III Государственная дума была распущена высочайшим указом от 29 августа 1912 г. в связи с истечением срока ее полномочий. Созыв Думы в новом составе был назначен на 15 ноября 1912 г.

   Выборы IV Государственной думы проходили на основе все того же избирательного закона от 3 июня 1907 г., поэтому социальный состав ее депутатов мало отличался от предшествующего. Законодательная деятельность Думы была, прежде всего, направлена на укрепление основ самодержавия – полиции, духовенства, тюрем. Дума полностью поддерживала самодержавие во время первой мировой войны.

   Конец деятельности IV Государственной думы был бесславным. 26 февраля 1917 г. император издал Указ о перерыве в занятиях Государственной думы и назначении срока их возобновления не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обстоятельств. После этого Дума в полном составе больше не собиралась. 27 февраля 1917 г. состоялось заседание Временного комитета Государственной думы, который «нашел… вынужденным взять в свои руки восстановление государственности и общественного порядка».¹² Однако уже 2 марта 1917 г. Временный комитет объявил о создании нового правительства и его составе и фактически прекратил свое существование. Юридически IV Государственная дума была распущена постановлением Временного правительства от 6 октября 1917 г. в связи с началом выборов в состав Учредительного собрания. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

   Анализируя итоги работы Государственных дум в Российской империи, стоит отметить, что история создания и деятельности Государственной думы в России показала бесполезность попыток конституционного ограничения российского самодержавия. В России социально-политическая ситуация сложилась таким образом, что, с одной стороны, не было той силы, которая могла бы заставить царизм идти на конституционный компромисс, с другой стороны, царизм не стремился к поискам такого компромисса, чем обрек себя на гибель.

   Как показывает опыт развитых стран, нормальный законодательный процесс в условиях монархии возможен только при наличии реального конституционного ее ограничения. Без этого всякий законодательный процесс ущербен и не соответствует своему истинному предназначению. Государственная дума в России была номинальным законодательным органом. Реально законодательный процесс оставался прерогативой императора.

   Проецируя опыт создания и функционирования Государственных Дум начала ХХ в. на современную парламентскую систему России, стоит отметить, что в настоящее время законодатель, так же как и в начале ХХ в., предусмотрел в российском законодательстве механизмы, с помощью которых глава государства может влиять на деятельность российского парламента. В случае возникновения конфликта между законодательной властью и главой государства по воле последнего парламент может быть распущен, и так до тех пор, пока парламент не примет сторону главы государства. Так было в начале ХХ в., и современный законодатель, к сожалению, проигнорировал этот опыт. 
 

   СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 

   Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: РЮИД, 2000. 426 с.

   Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире: историко-правовая ретроспектива. М.:Профобразование, 2002. 840 с.

   Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. СПб.:Слово, 1913. 672 с.

   Пестель П. И. Русская Правда. М.:Прогресс-Академия, 1993. 245 с.

   Российское законодательство X – XX веков/Под ред. Чистякова О. И. Т. 9. М.:Юридическая литература, 1991. 352 с.

   Русский конституционализм: от самодержавия к конституционно-парламентской монархии. Сб. документов/Авт.-сост.:  Гоголевский А. В., Ковалев Б. Н. М.: Гардарика, 2001. 489 с.

   Чичерин Б. Н. Философия права. СПб.: Наука, 1998. 656 с.