Развитие федерализма в США

РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАЛИЗМА  В США

Первые 75 лет развития политической системы США (1790-1865) были отмечены непрерывными конституционными и политическими конфликтами  относительно природы американского  федерализма. Сразу же после принятия конституции Джордж Вашингтон, Александр Гамильтон, Джон Маршалл и их коллеги федералисты стали выступать за расширение полномочий федеральной власти, в то время как Томас Джефферсон, Джеймс Мэдисон, Спенсер Роан и их коллеги по партии утверждали, что союз американских штатов представлял собой лишь конфедерацию, в которой вся власть и суверенитет были сосредоточены на уровне штатов. К 50-м годам прошлого столетия центральным вопросом стал вопрос о том, является ли институт рабства делом федеральной политики или политики штата.

В результате Гражданской  войны в Америке (1860-1865) были сняты  многие вопросы федерализма. Победа Севера и последовавшее за этим принятие 13, 14 и 15 поправок к Конституции положили конец рабству, дали четкое определение  понятию гражданства, ограничили полномочия штатов в области гражданских  прав и свобод и в целом обеспечили примат национальной Конституции и  законодательства над законодательством  штатов. Периодически продолжали возникать  конфликты по вопросу о федерализме. В течение первой трети этого  столетия Верховный Суд США нередко  использовал концепцию федерализма  для ограничения влияния центральной  власти на экономику. Но затем произошло  два события, которые привели  к расширению полномочий федеральной  власти, в связи с чем, по мнению некоторых критиков, возник перекос  в балансе власти.

Во-первых, в результате осуществления "Нового курса" президента Франклина Рузвельта резко расширились  функции федерального правительства. В рамках "Нового курса" возникли системы социального обеспечения, выплат пособий по безработице, федеральные  программы социальной защиты, программы  стабилизации цен на промышленные и  сельскохозяйственные продукты и система  коллективных договоров с профсоюзами. Многие из этих программ, хотя и финансировались  из федерального бюджета, на практике осуществлялись властями штатов, что  привело к возникновению системы  федеральных грантов. Верховный  Суд США своими решениями закрепил расширенную роль федеральных властей, а начиная с 1937 г., практически  разрешил федеральному правительству  самому определять пределы своей  власти.

Во-вторых, в 50-х и 60-х гг. нашего столетия федеральное  правительство стало рассматриваться  как основной гарант гражданских  прав и свобод. Верховный Суд США  принял ряд важных решений, отменивших расовую сегрегацию в штатах, законы штатов, ущемлявшие права женщин, и  уголовные процедуры штатов, не соответствующие 14-ой Поправке к Конституции по надлежащей правовой процедуре. Таким образом, граждане обращали свои взоры к федеральным  институтам (в особенности Верховному Суду США), когда требовалось защитить их права в конфликте с властями штатов.

Эти два явления  потребовали пересмотра концепции  федерализма. До "Нового курса" концепция  федерализма была основана на понятии "двойного федерализма", в соответствии с которым обязанности и полномочия центральной власти и властей  штатов не пересекались. Так, вопросы  внешней политики и национальной безопасности были прерогативой федерального правительства, в то время как  вопросы образования и законодательства о семье находились в исключительном ведении штатов. "Новый курс" положил конец такому разделению, при этом возникла идея "кооперативного федерализма" - системы, в которой  центральные власти и власти штатов совместно решают широкий круг социальных и экономических проблем.

Идея кооперативного федерализма характеризовала отношения  между центральной властью и  штатами в 50-х и 60-х гг. Основным инструментом осуществления кооперативного федерализма явились субсидии на оказание помощи - система, в соответствии с которой федеральное правительство  использует свои финансовые ресурсы  для оказания помощи штатам в осуществлении  согласованных программ. Обычно в  качестве успешного примера кооперативного федерализма приводится строительство  системы шоссейных дорог, соединяющих  различные штаты в 50-х и 60-х  гг. Федеральное правительство обеспечило 90% ассигнований на строительство автомобильных  дорог, оказывало техническую помощь штатам в строительстве дорог  и устанавливало технические  нормы для вновь строящихся автомобильных  дорог. Фактически же строительство  и эксплуатация автомобильных дорог  осуществлялись штатами.

В этой системе кооперативного федерализма необходимо выделять три  элемента. Во-первых, федеральное правительство  и правительство штатов совместно  устанавливали цели; и те и другие выступали за строительство дорог. Во-вторых, в осуществлении этих программ участвовали только федеральное  правительство и правительства  штатов. В 50-х - начале 60-х гг. муниципалитеты и другие органы местного самоуправления не являлись полноправными партнерами в системе кооперативного федерализма. В-третьих, программы в рамках программы "Субсидии на оказание помощи" касались лишь некоторых областей, поскольку  основные бюджетные ассигнования направлялись на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог, аэропортов, жилья  и на городское строительство. Еще  в 1963 г. общая сумма ассигнований по федеральной программе "Субсидии на оказание помощи" составляла всего  лишь 9 млрд долларов.

Однако в середине 60-х гг. практика кооперативного федерализма  в ее прежнем виде прекратилась. В соответствии с программой "Великого общества", провозглашенной Линдоном Джонсоном, федеральное правительство порой выделяло субсидии на проекты, в которых власти штатов были мало заинтересованы, а иногда такие проекты осуществлялись вопреки воле правительств штатов. Во-вторых, федеральные субсидии стали все чаще предоставляться непосредственно органам местного самоуправления - округам, муниципалитетам, администрациям малых городов, районным отделам образования и другим административным единицам. В-третьих, в то время как в предыдущие годы программы субсидий на оказание помощи выделялись только на цели, согласованные между федеральными властями и правительствами штатов, программа "Великого общества" включала в себя практически все аспекты: образование, полицию, противопожарные меры, охрану исторических памятников, публичные библиотеки, здоровье детей, реконструкцию городов, парков и мест досуга, системы канализации и водоснабжения, а также общественного транспорта.

Все эти перемены привели к двум важнейшим последствиям. Во-первых, число подразделений, участвующих  в процессе управления, увеличилось  с 51 (штаты плюс федеральное правительство) до 80 тысяч, включая органы местного самоуправления, существовавшие на тот  момент. Во-вторых, система субсидий на оказание помощи распространилась с ограниченного количества областей практически на все аспекты жизни общества. В результате возникли проблемы управленческого и политического характера (координация, отчетность, приоритеты, микроэкономические проблемы и т.д.), которые политолог Дэвид Уокер обозначил термином "гипертрофия отношений между уровнями власти" в Соединенных Штатах. Президент Ричард Никсон попытался решить эту проблему путем консолидации небольших конкретных программ субсидий в более крупные блоки, в осуществлении которых администрации штатов должны были играть большую роль. В целом, однако, его попытки не увенчались успехом. Когда Никсон ушел со своего поста, количество программ субсидий (более 600) было больше, чем в начале его президентства. В период президентства Рональда Рейгана возникла надежда на то, что проблема будет решена. Рейган поддерживал многие из предложений Никсона, однако важнее было то влияние, которое он оказал на проблему федерального бюджета, ибо оно стимулировало пересмотр понятий не только федерализма, но и роли правительства. Стремясь ограничить роль правительства, в особенности на федеральном уровне, Рейган в то же время сумел добиться увеличения расходов на оборону, сокращения налогов и увеличения (или во всяком случае сохранение на прежнем уровне) социальных выплат. В результате все меньше денег оставалось на финансирование федеральных программ субсидий штатам. В период администрации Буша федеральные субсидии штатам имели тенденцию к увеличению, а в период президентства Клинтона оставались примерно на том же уровне (более 225 млрд долларов в 1996 г.). Таким образом, стратегия Рейгана в целом оказалась успешной, хотя и создала ряд новых проблем на уровне штатов и местных органов управления.

Понятие федерализма и  его история в  Германии

В истории Германии практически не было периода ярко выраженного централизма. Раздробленность  Священной Римской империи германской нации, которая политически скорее препятствовала, чем способствовала формированию национального государства, привела к беспрецедентной региональной и культурной децентрализации. Первым германским федеральным государством был Северогерманский союз, возникший  в 1867 году. Первым формальным федеральным  государством стала Германская империя, образованная в 1871 году. Ее отличали сильные  династические компоненты, гипертрофированный перевес Пруссии, на которую приходилось  почти две трети населения  и территории, и финансовая система, превращавшая империю в «нахлебника», ибо главным источником общеимперских расходов были матрикулярные взносы (денежные отчисления) земель.

Когда Бисмарк создавал конституционную конструкцию рейха, он хотел избежать централизма, искал  компромисс между монархическим  суверенитетом и народным. И нашел, объединив федеральный принцип  с гегемонистским: рейхстаг избирался  народом, а бундесрат выражал  княжеский суверенитет, земельная  палата назначала канцлера.

В 1945 году победители пытались навязать немцам свои модели. СССР предлагал образовать единое централистское государство, Англия - единое, но децентрализованное, Франция добивалась децентрализации  власти в Германии любым путем, США  рекомендовали федерацию под  своей опекой. Западные земли все  же скроили по моделям союзников. В ГДР деление на земли отменили совсем. Державы-победительницы взяли  на себя всю полноту власти внутри страны и во внешних отношениях. Германия была разделена на четыре зоны оккупации, большой Берлин получил статус города, управляемого четырьмя великими державами, часть Восточной Пруссии была передана под управление Советского Союза, остальные области к востоку от Одера и Нейсе перешли под управление Польши, а «Саарская область» была присоединена к французскому экономическому, таможенному и валютному пространству.

Создание современного германского федерализма было в  значительной мере результатом политики западных оккупационных держав, которые  таким путем хотели ослабить возможность  возрождения централизованного  милитаристского германского государства. ФРГ - это конституционная федерация, учрежденная на основе конституции 1949 г. Каких-либо федеративных договоров  между федерацией и землями в  Германии не существует (упомянутый выше договор об объединении ФРГ и  ГДР - это акт иного рода). Систему  отношений федерации и земель, а также земель между собой  обычно характеризуют как кооперативный  федерализм, поскольку существует законодательно оформленное их сотрудничество между  собой.

После объединения  двух германских государств в состав ФРГ входит 16 земель, являющихся ее субъектами, в том числе три города - Берлин, Гамбург и Бремен. Между землями существуют различия в уровне экономического развития, в исторических традициях, размерах территории, численности населения. Крупнейшая по территории земля Бавария в 174 раза больше самой малой земли Бремен, а наиболее населенная земля Северный Рейн - Вестфалия в 26 раз превосходит тот же Бремен. Различаются и диалекты земель, но не языковый фактор стал основанием их обособления, так как все это немецкий язык. ФРГ построена по территориальному принципу. При обособлении земель учитывались прежде всего исторические традиции, экономические связи. Других территориальных образований, кроме земель, являющихся субъектами федерации, в ее составе не существует (административно-территориальное деление - это уже деление земель).

Германская федерация  в своей основе симметрична, хотя определенные элементы юридического неравенства  между землями все же существуют

О современном состоянии  федерализма в  Российской Федерации

Исходя из принципа федерализма, установленного конституцией Российской Федерации, следует, что  часть полномочий и функций лежит  на федерации, другая же часть лежит  на субъектах федерации. Несмотря на то, что Россия по своему территориально-правовому  устройству является федерацией, существуют определенная уверенность, в том, что  многие проблемы децентрализации ещё  не решены, а в некоторых вопросах, ещё более усугубились.

Неурегулированность Конституцией возможности для субъектов федерации получения достаточных собственных средств и доходов, что ведёт к огромному влиянию со стороны «центра». Отмена выборности глав субъектов фактически лишила самостоятельности граждан в вопросах муниципальной власти и переподчинила высшую власть в субъекте центральному аппарату.

Действующее законодательство еще больше усугубляет и без того слабое положение субъектов, и в  целом ряде случаев Конституционный  Суд Российской Федерации «одобряет» эту тенденцию. В качестве примера  можно привести Федеральный закон  от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (и  его редакцию по состоянию на декабрь 2006 года). Закон устанавливает очень  далеко идущие и детализованные возможности  вмешательства центра в деятельность исполнительной и законодательной  власти субъектов Федерации. В области  законотворчества по предметам совместного  ведения большинство полномочий субъекты были вынуждены передать Федерации. Ситуацию не изменили и недавно внесенные  в этот Закон поправки. Губернаторы  и президенты субъектов Федерации  фактически назначаются Президентом  РФ. Косвенно, с помощью связанной  с процедурой замещения постов глав исполнительной власти субъектов возможностью роспуска местных парламентов, Президент РФ контролирует и региональные законодательные органы. В конце 2005 года Конституционный Суд РФ признал это нововведение конституционным. В Совете Федерации (органе, призванном представлять интересы субъектов на федеральном уровне) больше не заседают влиятельные представители регионов; изменение порядка формирования состава Совета Федерации привело к тому, что направление представителей из региона и для региона со стороны исполнительных и законодательных органов власти субъекта стало необязательным: в палату попадают политики, не имеющие устойчивых связей с регионами и их интересами.