Взаимодействие органов самоуправления с органами государственного управления

  ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ  С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ

Управление, как воздействие на общество с  целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования  и развития, есть непременное, внутренне  присущее свойство любого общества, вытекающее из его системной природы, общественного  характера труда, необходимости  общения людей в процессе труда  и жизни, обмена продуктами их материальной и духовной деятельности. Общество всегда предъявляет к человеку, социальным группам определенные требования, вытекающие из его характера. В обществе сложились два типа механизма управления: стихийный и сознательный. При стихийном механизме упорядочивающее воздействие на систему является усредненным результатом столкновения и перекрещивания различных  противоречащих друг другу сил.

Наряду  со стихийными факторами на любой  ступени развития общества действуют  сознательные факторы управления, постепенно формируются специфические общественные институты - субъекты управления.

Сознательные  факторы управления в ходе истории  претерпели глубокие изменения - от управления посредством сложившихся и передаваемых из поколения в поколение традиций, обычаев в первобытном обществе до управления обществом на научной основе.

Границы управления, его содержание, цели и принципы зависят от господствующих в обществе экономических отношений, характера социально-политического строя и культурно-исторических традиций. Деятельность государства, обращенная на осуществление государственных целей, составляет сущность управления. Всякое государство должно обеспечить внешнюю безопасность, внутренний порядок, общее благосостояние, личную и общественную свободу и, наконец, исполнить историческое назначение народа в судьбах человечества. Уклонение от решения этих задач или ненадлежащее исполнение их ставит под угрозу бытие государства, ввергает его в перманентный кризис, делает его легкой добычей соседних государств.

Государственное управление по своей сущности представляет материализацию власти через соответствующие  административные структуры, функционирование которых урегулировано правом. В  государственном управлении участвуют  в той или иной мере все органы государства, осуществляющие его внутренние и внешние функций, обеспечивающие защиту экономических, политических и  социальных интересов господствующих классов. Система этих органов, распределение  между ними управленческой компетенции, установление иерархии и соподчиненности определяются конституциями, законами и другими правовыми актами. В повседневной деятельности эти органы в пределах их компетенции обеспечивают реализацию законов (исполнительная деятельность), а также совершают властные действия, необходимые для поддержания общественного порядка и государственной дисциплины (распорядительная деятельность).

Важной  проблемой государственного управления является соотношение общих и местных интересов, и их урегулирование. Вопрос о соотношении централизации, т.е. управления делами из общего центра, и местным самоуправлением невозможно решать на основе отвлеченного принципа, склоняя чашу весов в ту или другую сторону. Необходимо стремиться к их гармоничному синтезу. Тем не менее, следует сказать совершенно определенно: без централизации, т.е. без подчинения местного управления центральной власти невозможна стабильность государства.

Централизация служит самым сильным инструментом объединения. Без нее  
невозможно обойтись там, где нужно сильнее прикрепить определенные области к центру, или действовать против могущественного класса, враждебного государственному порядку или обладающего привилегиями бюрократической касты, бесконтрольно командующей населением страны (теневая экономика, уголовная или политическая мафия). При таких условиях широкое самоуправление неизбежно ведет к сепаратизму, к ущемлению интересов определенных классов и социальных групп.

Исторически централизация в европейских  государствах возникла из борьбы королей  с феодальным строем. Централизация  является жизненной необходимостью в обществе, расшатанном анархическими  элементами, где первая потребность состоит в восстановлении власти. Верховная власть, которая не имеет непосредственного влияния на местное управление, всегда остается бессильною. Центральная власть, не зависимая от общества, должна иметь своих агентов на местах и они должны быть обеспечены достаточною силою для реализации общих государственных интересов.

Централизация имеет неоспоримые достоинства:

1)  Она придает единство и силу правительственной власти. Посредством  
централизации верховная власть может быстро, энергично и беспрепятственно действовать по всей территории государства;

2)  Возвышается над местными партиями, отношениями и интересами. Играя  
роль высшей инстанции, имеющей в виду общее благо, она охраняет интересы  
будущих поколений от недальновидных и своекорыстных стремлений настоящих;

3. Обладает большим знанием дела. Она видит дальше и шире, лучше понимает отношения различных частей управления;
4. Располагая большими средствами, центральная власть в состоянии сделать то, что не под силу отдельным местностям;
5. Центральная власть обладает большей инициативой и является двигателем  
   обновления;
6. Успешнее и безошибочнее определяет отношение местных потребностей и 
   интересов с государственными. Только с помощью централизации устанавливается солидарность между различными частями государства, которое становится организмом, живущим общей жизнью. Таковы достоинства централизации.

Недостатки  ее следующие:

во-первых: центральная власть, стоя на вершине здания, не имеет надлежащего знакомства с местными делами. Она видит их издали, большею частью на бумаге, через посредство бюрократии, которая нередко представляет их в совершенно искаженном виде, вследствие чего решения центра часто идут вразрез с потребностями населения, а принимаемые общие меры оказываются неприложимыми к местным условиям;

во-вторых, центральная власть не имеет достаточного интереса к местным делам. Ее внимание поглощено общегосударственными потребностями  и политическим положением. Все разнообразные  условия и потребности она  стремится  унифицировать;

в-третьих, централизация неизбежно порождает  медленность делопроизводства. Если исходящие сверху директивы исполняются быстро, то восходящие кверху и возвращающиеся обратно бумаги, проходя через многочисленные инстанции, претерпевают убийственное замедление;

в-четвертых, спутником медленности является формализм. При централизации он необходим, т.к. единообразная форма  позволяет легко ориентироваться  в делах и быстро знакомиться  с их содержанием. Это, однако, порождает господство бумажного производства, отрешенного от реальности;

в-пятых, приток к центру всех дел (важных и  неважных) приводит к гипертрофии  его в ущерб окраинам. Все сосредотачивается  в столице, а в провинциях жизнь  глохнет и замирает. Выходит уродливое тело с непомерно развитою головой и атрофированными членами;

в-шестых, система централизации отучает  граждан от самостоятельности. Они  привыкают во всем ожидать решений  от правительства, за всем обращаться к государству. Всякая инициатива глохнет, всякая энергия исчезает. И у частных  лиц, и у местных властей опускаются руки, когда всякое начинание обставлено бесчисленными формальностями и должно пройти через бесконечный ряд инстанций, прежде чем получится какой-нибудь результат, иногда не тот, который желателен. Очевидно поэтому, что централизация при равных достоинствах и недостатках ее имеет большее или меньшее значение в зависимости от условий, среди которых она действует, и потребностей, которым она отвечает. Жизнь определяет преобладание той или другой ее стороны, делая ее полезной или вредной.

Таким образом, нельзя судить о ней абстрактно, а надо рассматривать ее в отношении к состоянию общества, в котором она функционирует. Здесь наблюдается закономерность: чем меньше единства в обществе, тем централизованнее должна быть власть. Это происходит при образовании государств, внешней или внутренней опасности, когда взаимоотношения общественных классов обострились, и идет борьба интересов и страстей. При таких условиях только централизация может вернуть мир и порядок в обществе.

Там, где  этих условий нет, избыток централизации  порождает негативные последствия, тут выступает уже не полезная, а вредная ее сторона.

Высшая  цель государства состоит не в  усилении власти, а в том, чтобы  каждый общественный элемент получил  надлежащее развитие. Это достигается  ослаблением  централизации и расширением местного самоуправления.

Государственный механизм дореволюционной России составлял обширную систему органов, посредством которых в стране поддерживался традиционный политический режим.

Под воздействием революции 1905-1907 гг. Россия эволюционировала в сторону конституционной монархии, и государственные институты подверглись определенной трансформации. Наряду со старыми, унаследованными от 18-19 вв. высшими учреждениями, появились новые звенья в государственном масштабе -представительные учреждения национального масштаба - Государственная Дума и реформированный Государственный Совет. После длительного перерыва (четверть века) вновь начал функционировать Совет Министров - высший исполнительный орган.

Система, структура и компетенция местных  органов государственного управления существенным образом не изменились. Соответственно не подверглись модернизации органы местного, самоуправления (земские и городские), правительство не спешило удовлетворить многочисленные и настойчивые ходатайства органов самоуправления расширить их компетенцию, укрепить финансовую базу, ослабить административный контроль за их деятельностью, демократизировать избирательное право, создать низшее звено самоуправления - волостное земство, и высшее - Всероссийское земство. Несоответствие законов, регулирующих деятельность органов самоуправления, и их взаимоотношения с органами государственного управления, назревшим потребностям и запросам жизни, породило атмосферу взаимной отчужденности, подозрительности и недовольства.

Губернатор  по-прежнему осуществлял надзор за законностью и за целесообразностью постановлений земских и городских органов самоуправления.

Губернское  по земским и городским делам  присутствие, созданное в 1892 г. состоящее в основном из чиновников, продолжало функционировать,  игнорируя социально-экономические и политические перемены в стране.

Позицию правительства в отношении земств министр внутренних дел

В. К. Плеве сформулировал совершенно определенно: «...Пока вы будете заботиться о местных ваших делах, вы встретите с моей стороны всякую поддержку, но помните, если вы переступите эту демаркационную линию, вы увидите во мне не министра внутренних дел, а только щефа жандармов». Император Николай 2 указал земцам на их обязанность заниматься «местным устройством в области хозяйственных нужд. Успешно выполняя это призвание, - подчеркнул он, - вы можете быть уверены в сердечном моем к вам благоволении». Тем не менее земства расширяли масштабы своей деятельности. В 1908-1914 гг. земства продолжали функционировать в соответствии с «Положением» 1890 г. Деятельность их распределялась на обязательные и необязательные повинности, но соотношение между ними сильно изменилось. Земства неуклонно освобождались от казенных повинностей. После революции 1905-1907 гг. земства стали получать от государства денежные средства: в 1907 г. правительство выделило 2,4 млн. рублей, в 1913 - 40,8 млн. Это свидетельствовало об изменении отношений между земствами и властью. Глава правительства П. А. Столыпин после принятия закона об аграрной реформе обратился к земствам с призывом поддержать новую экономическую политику. Огромное большинство земств поддержало призыв Председателя Совета Министров и лишь 5% высказались против сотрудничества с правительством. Земства взяли на себя немалую часть работы по пропаганде столыпинской аграрной реформы и оказанию денежной и иной помощи переселенцам, хуторянам и отрубщикам.

Правительству удалось найти консенсус с земствами и вовлечь их в земельное переустройство,  в конструктивную деятельность.

В эти  годы земства пытаются выйти за рамки «Положения» 1890 г., переступить демаркационную линию, расширить свои права и компетенцию. Вопреки бюрократическим запретам, земства пытаются объединить свои структуры в масштабе страны, создать общесоюзную организацию. Правительство без энтузиазма реагировало на эти тенденции земства, однако разрешало проводить совещания земств и местные съезды по отдельным хозяйственным вопросам. Постепенно союзы земств получили право гражданства (общеземская организация по взаимному страхованию имущества от огня).

В 1910 году возник юго-западный земский союз. В земской среде громче звучит мысль о создании общеземской организации. Эти устремления встречали живой отклик среди земцев, однако правительство не шло им навстречу. Создать общеземское учреждение до 1914 г. сторонники консолидации не смогли. Трения между земствами и бюрократией продолжались. Только война стимулировала сближение земств с правительством. Они сделали еще один шаг навстречу друг другу. Земства поддержали внешнеполитический курс правительства, а оно дало согласие на создание общеземской организации, получившей название Всероссийский земский союз помощи больным и раненым воинам. Это произошло 30 июля 1914 года. Правительство разрешило Всероссийскому земскому союзу объединиться с Всероссийским союзом городов. Новое структурное образование получило наименование Земгор и стало политическим центром либеральной интеллигенции. Создавалась обширная система уездных, губернских, фронтовых и областных комитетов Земгора. В годы войны Земгор заявил о своих политических амбициях. Был выдвинут лозунг о создании «Министерства доверия». Министр внутренних дел князь Щербатов заявил руководителям Земгора, что правительство высоко ценит деятельность союза по снабжению армии, но не находит возможным принять депутацию по вопросам, не входящим в прямые задачи земского и городского союзов». «В правительственных сферах, - добавил министр, - считают ненормальньм

вторжение союзов в политику».

Вплоть  до февральской резолюции 1917 года правительство  держало земства на почтительном расстоянии от политической власти. Земство  являлось важным общественным институтом в России. Вопрос о статусе земства в общей системе органов управления требует глубокого теоретического анализа и осмысления. Самоуправление отличается от автономии тем, что не обладает законодательной властью. Оно имеет единственное право издавать распоряжения на основе и в границах общих законов. Является самоуправление желательным или нет, какие местные дела должны быть доверены самоуправлению, а какие государству, это вопросы, которые могут быть разрешены в каждом конкретном случае, а не вообще, не теоретически. Все здесь зависит от характера народа, его исторического развития, от условий места и времени, от конституции, которая у данного народа и государства установилась. Можно выдвинуть общее правило, что самоуправлению могут быть доверены такие дела, которые не превышают возможности (интеллектуальные, политические, экономические и т.д.) местного населения и которые не касаются интересов народа и государства в целом. Из этого следует, что самоуправление не может и не должно иметь функций политического характера, ибо политика должна руководствоваться мыслью о целом, а главным принципом самоуправления является удовлетворение местных потребностей. Внедрение же в самоуправление, в его организацию и функционирование принципов и методов политической жизни (например, применение избирательного права, аналогично парламенту) является ошибкой, которая ведет к непризнанию роли, присущей самоуправляющейся организации.