Парламент Великобритании

     Следует упомянуть еще об одном важном должностном лице палаты. Это лидер палаты общин, который выступает в палате от имени правительства. Он назначается премьер-министром из числа наиболее близких к нему политических деятелей, входящих в состав кабинета. Он отвечает за ис­полнение своих полномочий исключительно перед премьер-министром.

Лидер палаты общин обладает широкими полномочиями. Он организует работу палаты таким образом, чтобы обеспе­чить проведение через нее заранее намеченной правительством программы законодательства и иных мероприятий. Он определяет порядок и расписание работы палаты общин, а также порядок рассмотрения ею законопроектов. Он входит в состав комитета кабинета, который представляет кабинету рекомендации о том, какие именно законопроекты должны быть внесены в палату в течение сессии. В конце каждой недели он сообщает палате о повестке дня на следующую неделю. Он информирует палату обо всех делах, имеющих государственное значение.

В палате общин имеются также постоянные должност­ные лица, назначаемые из лиц, не являющихся членами палаты, — клерк палаты, два его помощника; пристав (от­вечает за вопросы безопасности в помещениях палаты).

Клерк — старшее постоянное должностное лицо палаты общин. Он является экспертом по вопросам парламентской процедуры и его основная задача — давать советы спике­ру, правительству, оппозиции и рядовым депутатам по по­воду всех вопросов, возникающих в связи с процедурными правилами. Помощь ему оказывают два помощника. Клерк занимает почетное место. Он сидит за столом палаты (Table of the House), расположенным сразу же перед спи­кером. Во время заседания он облачен в судейскую ман­тию и парик.

Клерк возглавляет отдел, который выделяет клерков для оказания помощи в работе постоянных и выборных комите­тов. Работающие в отделе клерки дают советы депутатам по всем вопросам парламентской процедуры, различных аспек­тов законодательной и контрольной работы палаты.

Организация комитетов в палате общин

В палате общин имеются постоянные, специальные, сес­сионные комитеты. Образуются также объединенные коми­теты обеих палат парламента.

Постоянные комитеты создаются в начале работы пар­ламента нового созыва на срок его полномочий. Их основное назначение — постатейное рассмотрение биллей. Не суще­ствует каких-либо ограничений числа комитетов. Обычно в палате функционирует семь-восемь таких комитетов. Назва­ние комитета — “постоянный” — может ввести в заблужде­ние, ибо эти комитеты каждый раз создаются заново для рас­смотрения конкретного билля и после выполнения своей задачи распускаются. Комитеты именуются условно — А, В, С, Д и не специализируются по каким-либо вопросам. Един­ственные комитеты, которым присуща специализация, но не отраслевая, а территориальная, — это Большой Шотланд­ский комитет, Большой Уэльсский комитет, Североирланд­ский комитет. Имеется также комитет по рассмотрению бил­лей частных членов.

В составе постоянного комитета - от 15 до 50 депутатов. Во время заседаний они располагаются, как и в палате об­щин, — слева от председателя сидят члены оппозиции, спра­ва — члены правительства. “Кнуты” наблюдают за работой комитетов и следят, чтобы во время заседаний имелся кворум.

Процедура постоянного комитета та же, что и в комитете всей палаты. Члены комитетов вправе предлагать поправки к любой обсуждаемой статье. Председатель вправе по своему усмотрению отбирать для обсуждения в комитете те поправ­ки, которые он считает подходящими для этого. В необходи­мых случаях проводятся голосования. После рассмотрения поправок члены комитета вправе предлагать новые статьи к биллю. Кворум постоянного комитета — 12—15 человек, в зависимости от общего числа членов.

Министры, на обязанности которых лежит проведение за­конопроекта через постоянные комитеты, выступают в комитете от имени правительства, отвечают на замечания и по­правки. На заседаниях комитетов присутствуют также про­фессиональные гражданские служащие, которые помогают министру, но им не разрешается выступать в комитете.

Заседания постоянных комитетов открыты для публики. Содержание их заседаний публикуется в стенографических отчетах.

Специальные комитеты (Select Committees) — второй основной вид комитетов палаты, создаваемых для рассмот­рения отдельных вопросов и представления докладов пала­те. Их члены выбираются комитетом по отбору. Специаль­ные комитеты состоят из 10—15 членов палаты, представ­ляющих  все  партийные  фракции.  Существует   14 специальных комитетов, основная задача которых — рас­следование и проверка деятельности основных министерств. Система комитетов привязана к структуре министерств. Это комитеты: по обороне; внутренним делам; иностран­ным делам; финансам и гражданской службе; энергетике; промышленности и торговли; транспорту; сельскому хозяй­ству; занятости; окружающей среде; образованию, науке и искусству; социальным делам; шотландским делам; вал­лийским делам. Кроме того, имеются специальные коми­теты по европейскому законодательству, делегированному законодательству, публичной отчетности, по делам парла­ментского уполномоченного. Система специальных коми­тетов, создающихся в целях контроля за деятельностью министерств, была создана в 1979 г. Реформа эта была расценена лидером палаты общин как самая важная кон­ституционная реформа века. Дело в том, что существовав­шая до этого система специальных комитетов не давала депутатам возможности тщательно исследовать правитель­ственную деятельность в отдельных сферах и областях го­сударственного управления, достаточно компетентно судить о деятельности министерств и центральных ведомств, воз­действовать на решения, принимаемые аппаратом управле­ния. Об английских парламентариях говорили, что они с завистью смотрят на американских конгрессменов, прово­дящих тщательное расследование правительственной дея­тельности. Реорганизация системы специальных комитетов в Англии проводилась с учетом американского опыта.

В отличие от постоянных, специальные комитеты, кото­рым поручено контролировать основные направления деятельности министерств, функционируют на постоянной ос­нове. Их организация и деятельность регулируется постоян­ными правилами палаты общин, и в настоящее время они составляют стержень системы специальных комитетов. Трем комитетам (по иностранным делам, внутренним делам, фи­нансам) дано право назначать подкомитеты.

Постоянно действующим специальным комитетам по проверке деятельности министерств дано право контроли­ровать “расходы, управление и политику” соответствующих министерств и подведомственных им органов. Комитет свободен в выборе конкретно­го предмета расследования. Он не должен получать для этого какого-либо одобрения со стороны правительства. Ко­митеты имеют право вызывать свидетелей и требовать представления необходимых для проведения расследования документов. Они вправе назначать экспертов, совершать поездки внутри страны и за границу, если это вызвано необходимостью.

Министры не обязаны присутствовать на заседании ко­митета, поскольку они являются по статусу членами парламента, а комитет не может требовать присутствия на за­седании членов парламента и лордов. Практически прави­тельство всегда присылает министра на заседание комите­та, но этот вопрос решается не комитетом, а премьер-ми­нистром.

На заседаниях комитета могут присутствовать посторон­ние лица, если палата не примет иного решения. Заседания могут проходить при закрытых дверях, и в этом случае на них не может присутствовать никто из посторонних лиц, в том числе и депутаты, не являющиеся членами комитета. Заседания комитетов, когда они заслушивают свидетелей, открыты для публики. Но если дело касается конфиденци­альных или секретных вопросов, то комитет проводит закры­тое заседание.

После окончания работы комитет составляет доклад, ко­торый представляется палате общин.

Существование специальных комитетов по изучению де­ятельности министерств несомненно усиливает влияние представительного органа на правительство, дает ему сред­ства для проведения в действие механизма подотчетности министерств, влиять на правительственные решения еще до момента их принятия. Деятельность комитетов способствует большей открытости всего процесса государственного управ­ления, предоставляет возможность призвать к ответу чинов­ников министерств за те или иные акции.

Сессионные комитеты. Некоторое число специальных комитетов учреждается из года в год в начале каждой сессии. В связи с этим такие комитеты получили наименование “сес­сионных”. К ним принадлежат комитеты: по вопросам процедуры; привилегиям; петициям, предоставляемым палате общин; вопросам публикаций и отчетов о дебатах; обслужи­ванию депутатов. К их числу примыкает комиссия палаты общин, ведающая приемом на работу в постоянный штат па­латы. Ее председатель — спикер палаты.

Объединенные комитеты (Joint Committees) являются разновидностью специальных комитетов. Они образуются совместно обеими палатами парламента для рассмотрения дел, касающихся равным образом обеих палат. Вопросы, подлежащие обсуждению в комитете, не должны затрагивать политических спорных дел. Объединенные комитеты состоят из равного числа членов каждой палаты. Доклад объединен­ного комитета представляется обеим палатам. Существуют, в частности, объединенные комитеты по проверке актов де­легированного законодательства, по изучению биллей о кон­солидации законодательства и пр.

Глава V. Законодательные и контрольные

полномочия палаты общин

Законодательная деятельность

Парламент — высший законодательный орган страны. Верховная власть в области законодательства вверяется пар­ламенту в целом. Это — “королева в парламенте”, то есть королева и две палаты парламента. Это значит, что законо­проекты, принятые обеими палатами парламента, становят­ся законами после их одобрения королевой. По существу, когда говорят о верховной законодательной власти, имеют в виду палату общин: она — центральная составная часть за­конодательного механизма.

С 1945 г. четыре члена палаты общин были исключены ею или ушли _, отставку до исключения после обвинения их в позорящем поведении.

В законодательном порядке верховная законодательная власть парламента была установлена биллем о правах 1689 г. Он отменил право короля приостанавливать действие законов и делать из них изъятия, то есть сделал незаконным измене­ние законов монархом без согласия парламента. В XIX в. ут­вердился принцип верховенства парламента, определяющий его положение в качестве верховного законодательного орга­на. Он означает, что парламент не связан каким-либо консти­туционным актом и не существует какого-либо правового ог­раничения его верховенства в законодательной области. Пар­ламент имеет право принимать, отменять и изменять любой закон в порядке обычной законодательной процедуры, и ни­кто (в том числе и суд) не может поставить под сомнение дей­ствительность или конституционность акта парламента. Этот принцип означает также, что парламент предыдущего созыва не вправе связывать своих преемников (это было бы ограни­чением верховного положения законодательного органа).

Издание законов — самая значительная, если не самая главная функция парламента. Около половины всего его вре­мени уходит на законодательную работу. Число ежегодно принимаемых законов довольно стабильно (60—70 в год). Большая часть времени занята рассмотрением публичных биллей, вносимых по инициативе правительства. - Процесс прохождения законопроектов в палате общин зависит от характера законопроекта. По кругу регулируемых вопросов билли подразделяются на публичные и частные. К публичным относятся те, которые затрагивают общие интере­сы. Их действие, как правило, распространяется на террито­рию всей страны. Они регулируют наиболее важные вопросы. К частным относятся те билли, которые затрагивают индиви­дуальные интересы или имеют лишь местное значение (зако­ны, регулирующие деятельность отдельных компаний и кор­пораций; действующие в пределах определенных админист­ративно-территориальных единиц). По Закону о толковании 1978 г., билль считается публичным, если в нем не оговари­вается его частный характер. Частные билли вносятся лица­ми, заинтересованными в их принятии (это могут быть мест­ные органы, государственные учреждения, корпорации).[9]

Публичные законопроекты, в зависимости от того, по чьей инициативе они внесены, подразделяются на прави­тельственные, то есть внесенные депутатами - членами правительства, и законопроекты частных членов, то есть внесенные рядовыми членами парламента, не являющими­ся членами правительства. Это деление публичных законо­проектов оказывает решающее влияние на судьбу законо­проекта.

Всякий публичный законопроект должен пройти в палате общин пять стадий: первою чтение, второе чтение, стадия ко­митета, стадия доклада, третье чтение. В дополнение к это­му, если текст законопроекта был изменен в палате лордов, в палате общин должны быть рассмотрены поправки палаты лордов.

Внесение законопроекта и первое чтение. Внесению за­конопроекта в парламент предшествует длительная пред - парламентская стадия его разработки. Все наиболее важ­ные законопроекты разрабатываются в министерствах. Ос­новное    участие    в    этой    работе    принимают профессиональные гражданские служащие министерств. При этом проводятся широкие консультации как между различными министерствами (особенно с министерством финансов), так и министерств с различными группами дав­ления, предпринимательскими ассоциациями, тред-юнионами. Все эти консультации носят конфиденциальный харак­тер. Проект закона не обнародуется. Если же правительст­во хочет провести более широкое обсуждение, оно может опубликовать консультативный документ — “зеленую кни­гу” или “белую книгу”, в которых излагается общий смысл предложений правительства. Министерство-спонсор пред­ставляет билль комитету кабинета, который занимается долгосрочным планированием законодательной программы. В кабинете имеется также специальный комитет по зако­нодательству, на обязанности которого лежит осуществле­ние контроля за тем, чтобы все представляемые парламен­ту законопроекты прошли через парламент до конца сес­сии. Законопроект может быть внесен в любую палату. Однако наиболее важные билли вносятся в палату общин.