Правовое регулирование телерадиовещания государственными органами

ПРАВОВОЕ  РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕЛЕРАДИОВЕЩАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ. 

     История российского коммерческого телерадиовещания насчитывает небольшой отрезок времени – примерно 15 лет. Для сравнения заметим, что в США и Европе первые коммерческие радиостанции появились еще в конце 20-х годов прошлого века. Разумеется, такое различие было обусловлено государственным строем и экономическим укладом, которые существовали в нашей стране до недавнего времени. С распадом советского государства у частных лиц появилась возможность заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе в области телерадиовещания. За относительно короткий срок новые российские телекомпании и радиостанции прошли долгий путь, от полукустарных студий до мощных сетей федерального значения.

     Однако работа любого вещателя сопряжена с рядом сложностей, обусловленных необходимостью лицензирования данного вида деятельности, соблюдения лицензионных условий. Поэтому здесь приходится говорить о некотором неизбежном противоречии: с одной стороны, провозглашается принцип свободы массовой информации, который был закреплен еще в первом законе СССР о СМИ от 12 июля 1990 года, с другой – массовая информация посредством телерадиовещания может распространяться только при условии прохождения вещателем сложных лицензионных процедур, т.е. речь идет о существенных ограничениях.

     Актуальность  и необходимость изучения вопросов лицензирования телерадиовещания обусловлена тем, что эти лицензионные процедуры, даже по сравнению с другими административными сферами, отличаются крайней непрозрачностью, возможностью создания непреодолимых препятствий вещателям со стороны государства. Для телерадиовещания это – негативное явление в том числе и потому, что свобода, доступность, прозрачность массовой информации – одна из основ гражданского общества и правового государства.

     Не случайно в июне 2005 года Национальной ассоциацией телерадиовещателей (НАТ) были проведены общественные слушания на тему «Проблемы законности и гласности процесса лицензирования телерадиовещания». Это мероприятие, проведенное с участием известных и авторитетных специалистов в области электронных средств массовой информации, в очередной раз подтвердило многочисленные проблемы отрасли, связанные с выдачей лицензий и соблюдением лицензионных условий.

     О них и пойдет речь в настоящей лекции, при этом основное внимание мы уделим конкурсу на получение права на телерадиовещание, поскольку именно здесь, на наш взгляд происходит столкновение установленного в законодательстве требования открытости лицензионных процедур и имеющихся на практике тенденций к закрытости и нарушениям положений законодательства. Также мы рассмотрим ряд показательных примеров из судебной практики.

История вопроса. Нормативно-правовое регулирование лицензирования телерадиовещания в настоящее время 

     В настоящее время метод государственного управления и контроля над деятельностью организаций телерадиовещания во всем мире основывается на лицензионных процедурах, что является одним из наиболее жестких средств государственного контроля за деятельностью хозяйственных субъектов. Не углубляясь в данную проблему, заметим лишь, что связано это с рядом обстоятельств.

     Во-первых, радиочастотный спектр является ограниченным естественным ресурсом и находится  в исключительном ведении государства.

     Во-вторых, бесспорно, что такой способ распространения информации как теле- и радиовещание отличается массовостью и влиятельностью. Это приводит к необходимости жесткого контроля за работой теле- и радиовещателей со стороны государства в форме лицензирования.

     Наша  страна также не является исключением. Возможность осуществления теле- и радиовещания частными лицами появилась практически одновременно с изменениями в государственном строе и экономическом укладе: первый закон, установивший принцип свободы массовой информации, был принят 12 июля 1990 года. Это был Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации». Вопросы собственно лицензирования телерадиовещания стали предметом другого нормативного акта – Постановления Совета Министров СССР от 26 сентября 1991 г. № 500 «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в РСФСР».

     В дальнейшем законодательство о средствах  массовой информации, в том числе  касающееся лицензирования их деятельности, совершенствовалось. Известно, что в 1991 году был принят новый Закон «О средствах массовой информации» №2124-1, который работает по настоящее время, хотя и в нем есть свои недостатки. Именно он является правовым основанием для лицензирования телерадиовещания, а именно статьи закона 31-32, в которых содержится ряд положений о лицензировании телерадиовещания. К сожалению, в Законе не содержится прямого указания на то, что деятельность по передаче в эфир телепередач и радиопрограмм подлежит лицензированию, в нем речь идет лишь о том, в частности, кем выдается лицензия, какие права предоставляет вещателю и т.п.

     Собственно  порядок выдачи лицензии содержится в подзаконных нормативных актах, а именно в Постановлениях Правительства  РФ. Речь идет о двух наиболее важных актах в этой сфере – Постановление от 7 декабря 1994 г. №1359 «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации» и Постановление от 26 июня 1999 г. №698 «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания», которыми были утверждены соответствующие положения, действующие в настоящее время.

     Как видим, они были приняты достаточно давно, и, кроме того, практически не претерпели никаких изменений с момента их принятия. Кроме того, отдельные вопросы процедур лицензирования регулируются ведомственными нормативными актами, принимаемыми федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим лицензирование. Заметим, что система и структура федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, как раз была подвержена значительным изменениям. За последние годы система федеральных органов исполнительной власти перестраивалась кардинальным образом не один раз.

     Первоначально лицензирующим органом была Федеральная  служба по телевидению и радиовещанию (см. Постановление Правительства  РФ от 7 мая 1994 г. №458 «О Федеральной  службе России по телевидению и радиовещанию»), затем – Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (см. Постановление Правительства РФ от 10 сентября 1999 г. №1022 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций»). Затем – Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (см. Указ Президента РФ от 09.03.2004. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Постановление Правительства от 17 июня 2004 г. №301).

     Сегодня лицензирующим органом является Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) (Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2009 г. № 228 «О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций». (С изменениями, согласно постановлениям Правительства Российской Федерации от 17 марта 2010 года № 160, от 24 марта 2011 года №210, от 16 мая 2011 года № 368).

     Далее по тексту будем его также называть «соответствующий орган исполнительной власти».

     Разумеется, крайним в этой ситуации остается вещатель. Достаточно сказать, что в  результате преобразования в 2004 году конкурсы на получение права на вещание не проводились в течение полугода, при том, что вынесения свободной частоты на сам конкурс часто приходится ожидать от одного года до 2-3 лет. 

     Конкурс на получение права  на телерадиовещание как важнейший инструмент в механизме выдачи лицензии. Правовая природа конкурса 

     «То, как выдача лицензий происходит сегодня, нас не устраивает, и мы знаем, что  это не устраивает рынок», – заявил президент НАТ Эдуард Сагалаев в ходе проведения общественных слушаний на тему «Проблемы законности и гласности процесса лицензирования телерадиовещания» в июне 2005 года. По его словам, на конкурсе Федеральная конкурсная комиссия (ФКК) за один день рассматривает около 100 заявок, и представители компаний «успевают только зайти в кабинет и за 3-4 минуты рассказать, как на экзамене, заученное стихотворение»¹.

     Автор настоящей статьи неоднократно принимал участие в таких конкурсах  и согласен с высказанной позицией. Время, фактически данное на выступление  перед ФКК, не превышало двух минут. К словам Э.М.Сагалаева стоит добавить, что не устраивают рынок и сроки проведения конкурсов, когда ожидать их проведения приходится в буквальном смысле годами. Что же представляют собой конкурсы, какими нормативными актами регулируются, и какова практика их проведения – об этом данный раздел.

     Сегодня конкурс является основным инструментом в механизме получения лицензии на телерадиовещание. Суть конкурса в общих чертах одинакова для всех стран. Он состоит в том, что на суд уполномоченного органа (как правило, формирующегося при соответствующем органе исполнительной власти по вопросам телерадиовещания и представляющего собой конкурсную комиссию) выносятся концепции вещания, разработанные различными претендентами на получение права на наземное радиовещание на определенной частоте. Комиссия оценивает представленные концепции и тот, чья концепция признана наилучшей, становится победителем. Победитель, при условии уплаты определенной денежной суммы (в российском законодательстве именующейся «единовременной платой за получение права на наземное телерадиовещание»), получает лицензию на право вести вещательную деятельность.

     Конкурсы  проводятся на основании Положения  о лицензировании телевизионного вещания  и радиовещания в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства  РФ от 7 декабря 1994 г. №1359. В силу п. 8 Положения, соответствующий федеральный орган исполнительной власти вправе проводить открытый конкурс на получение лицензий на теле- и (или) радиовещание.

     Более подробные правила установлены  в Постановлении от 26 июня 1999 г. №698 «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания», которым было утверждено соответствующее Положение. В силу пункта 1 Постановления 1999 года, лицензирование наземного эфирного телерадиовещания в столицах субъектов Российской Федерации и в городах с численностью населения свыше 200 тыс. человек осуществляется на конкурсной основе с взиманием единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание.

     Какова  правовая природа конкурса? В Гражданском  кодексе РФ есть глава 57 «Публичный конкурс». В соответствии с п. 1 ст. 1057 ГК, лицо, объявившее публично о выплате  денежного вознаграждения или выдаче иной награды (о выплате награды) за лучшее выполнение работы или достижение иных результатов, должно выплатить (выдать) обусловленную награду тому, кто в соответствии с условиями проведения конкурса признан его победителем.

     Вопрос  о том, регулируется ли конкурс на получение права на наземное эфирное радиовещание нормами главы 57 ГК РФ, имеет принципиальное значение и в то же время является спорным. Значение вопроса состоит в том, что в случае положительного ответа на него при спорах конкурсанта с лицензирующим органом или между конкурсантами к правоотношениям сторон будет возможно применить соответствующие нормы Гражданского кодекса.

     Конкурсы  на получение права на наземное эфирное  радиовещание отвечают требованию публичности, т.к. в обязательном порядке публикуются  в «Российской газете» для неопределенного круга лиц. Так же, как и предусмотрено статьей 1057 ГК РФ, все конкурсанты выполняют работу, в общем виде представляющую собой разработку концепции вещания. Конкурс направлен на выдачу лицензии на телерадиовещание, т.е. на общественно полезную цель, что отвечает требованию пункта 2 ст. 1057. Наконец, выдача победителю лицензии следует рассматривать как своеобразную форму награды. Тот факт, что победитель должен еще уплатить определенную денежную сумму – единовременную плату за получение права на радиовещание – нужно расценивать как условие конкурса.

     С другой стороны, конкурс в смысле Гражданского кодекса является односторонней  сделкой. Сделки – это действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ). Но конкурс – это инструмент в административной процедуре получения лицензии, в результате его проведения возникают права и обязанности административного характера! Представляется, что именно в этом плане возникает основное противоречие правовой природы конкурсов на получение права на радиовещание с нормами Гражданского кодекса, которое не позволяет согласиться с мнением о его гражданско-правовой природе.

     Тем не менее, по формальным признакам, конкурс на получение права на радиовещание совпадает с теми условиями, которые изложены в гл. 57 ГК РФ. Более того, арбитражные суды при рассмотрении споров о признании конкурсов на получение права на радиовещание недействительными ссылаются именно на нормы ГК РФ о публичном конкурсе. Кроме того, к конкурсу на получение права на телерадиовещание применяются и общие положения ГК РФ о сделках. Данный вывод подтверждается судебной практикой. 

     Требования  к участникам конкурса 

     В соответствии с пунктами 7 и 8 Положения о конкурсах 1999 года, к участию в конкурсе допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации и представившие в федеральный орган исполнительной власти документы в соответствии с условиями конкурса.