Правовое регулирование телерадиовещания государственными органами

     Критерии  определения победителя в конкурсе 

     Данный вопрос был и остается одним из наиболее проблемных вопросов, поскольку неясность в выборе критериев для определения победителя во многом обуславливает закрытость конкурса, что противоречит требованиям ГК РФ. Как было отмечено выше, конкурс как гражданско-правовая процедура в механизме получения лицензии фактически регулируется нормами Гражданского кодекса о публичном конкурсе (глава 57).

     В силу п. 4 ст. 1057, объявление о публичном  конкурсе должно содержать по крайней  мере условия, предусматривающие существо задания, критерии и порядок оценки результатов работы или иных достижений, место, срок и порядок их представления, размер и форму награды, а также порядок и сроки объявления результатов конкурса. В соответствии с п. 13 Положения о конкурсах, победителем конкурса признается участник, представивший по совокупности лучшие концепцию вещания и ее технико-экономическое обоснование. Критериев же определения наилучшей концепции не имеется. На наш взгляд, отсутствие критериев при условии, что концепция вещания является свободной, не нужно рассматривать как серьезное нарушение законодательства.

     В то же время без каких-либо критериев  при полной закрытости конкурса выбор  победителя осуществляется исключительно  по усмотрению лицензирующего органа, определяться которое может чем угодно. Отметим, что конкурсанты, которые не победили в конкурсе, не могут даже узнать, сколько голосов членов комиссии проголосовало за их концепцию. Эти сведения могут иметь существенное значение, например в случае, если ФКК была сформирована не полностью (как правило, присутствует 9 человек вместо 12). В этой ситуации, если за проигравшую концепцию было отдано какое-то количество голосов, то у участника есть перспективы судебного обжалования результатов конкурса, т.к. присутствие еще трех человек могло повлиять на результаты голосования.

     Также критерии определения победителя отсутствуют  в случае условия, когда концепция  должна быть не «свободной», а учитывать  интересы определенной аудитории или  должна быть разработана в русле  определенной тематики (например, концепция «женской» радиостанции, или концепция «религиозного вещания»). На наш взгляд, перечисленные обстоятельства являются нарушением требований Гражданского кодекса.

     В то же время существующий Регламент  деятельности Федеральной конкурсной комиссии все же содержит примерные критерии определения победителя. Регламент и Положение о ФКК утверждены Приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций от 10 июня 2004 г. №11.

     Пункт 2.12 Регламента предусматривает, что  при рассмотрении и оценке представленных участниками конкурса концепций вещания и их технико-экономических обоснований члены Федеральной конкурсной комиссии исходят из следующих критериев: обеспечение потребности населения территории вещания в телерадиопрограммах определенной направленности; необходимость поддержки социально значимых теле- и радиопроектов; оригинальность заявленных концепций вещания; понесенные затраты на приобретение технического оборудования, необходимого для организации процесса вещания (студийное, передающее, антенно-фидерное и вспомогательное оборудование), а также источник и сроки их покрытия, понесенные затраты на разработку радиочастотного канала; предполагаемый срок ввода технического оборудования в эксплуатацию; соответствие приобретенного технического оборудования экологическим нормам и требованиям, а также государственным техническим стандартам.

     Заметим, что в данном перечне содержатся такие критерии, использование которых  противоречит действующему законодательству. Так, нигде не указано, что при  проведении конкурса в нем имеет преимущество лицо, по инициативе которого была определена техническая возможность радиовещания на той частоте, на которую проводится конкурс (разработчик частоты). Соответственно, данный критерий не может применяться при определении победителя.

     Аналогичные выводы имеются в судебной практике. Так, Федеральный арбитражный суд  Московского округа указал, что «отказывая в удовлетворении иска, первая и  апелляционная инстанции правомерно исходили из того, что законодательство Российской Федерации не предусматривает никаких преимуществ разработчика частоты при получении лицензии»⁵. Однако в практике работы лицензирующего органа использование данного критерия является постоянным.

     Нередко при объявлении результатов конкурса председатель Федеральной конкурсной комиссии поясняет присутствующим, что «голоса членов комиссии распределились поровну, поэтому мы решили отдать лицензию разработчику частоты».

     Конечно, данная ситуация представляется ненормальной. Прежде всего потому, что соискатели находятся в неравных условиях: у тех, кто частоту не разрабатывал, в большинстве случаев нет шансов победить в конкурсе. Конкурс в такой ситуации превращается в некую фикцию. Кроме того, применение такого критерия противоречит собственно условиям конкурса, т.к. никоим образом не связано с предлагаемой заявителем концепцией вещания, в то время как Федеральная конкурсная комиссия при выборе победителя должна исходить именно из последней.

     С другой стороны, вряд ли может быть расценено в качестве положительного момента то, что лицо, затратившее значительное время и средства на разработку частоты (расходы могут достигать сотен тысяч рублей, а время на разработку – до 2-3 лет) не получит права на вещание. Подобный случай произошёл в 2011 году на конкурсе на право радиовещания в г.Тамбове на частоте 90,2 МГц. Частота была разработана одной коммерческой структурой, а право на вещание по результатам конкурса получила другая.

     Эксперт Института проблем информационного  права Я.Склярова пишет: «Ранее, учитывая остроту конкуренции во многих российских городах, Федеральная служба по телевидению и радиовещанию собиралась на основе собственных исследований определять те точки России, в которых необходимо выделить частоты в первую очередь и заказывать в Госсвязьнадзоре «централизованные» исследования. Исследования, заказанные существовавшей ФСТР, должны были оплачиваться из суммы, полученной за лицензию. Вещателям предоставили выбор – ждать объявления о конкурсе или заказывать собственное исследование, что может снизить сумму, необходимую для получения лицензии (поскольку теоретически снижались затраты ФСТР), однако не гарантирует победу в конкурсе»⁶.

     Выходом из данной ситуации является закрепление  за соответствующим органом исполнительной власти (в настоящее время – Федеральная служба по надзору в сфере связи) обязанности по проведению разработки радиочастот. Кроме того, возможным выходом из сложившейся ситуации может стать компенсация понесенных расходов разработчику частоты государством, в случае, если разработка новых радиочастотных каналов для целей радиовещания станет обязанностью государства. Правда, с учетом практики работы указанных органов власти, такой вариант представляется маловероятным. Но в любом случае, действующее законодательство в отношении рассматриваемого момента нуждается в корректировке, поскольку фактически действующим порядком нарушаются законные интересы вещателей. 

     Отдельные проблемы при проведении конкурсов на получение  права на телерадиовещание 

     Конкурсы, проводимые органами государственной  и муниципальной власти, часто отличаются закрытостью проводимых процедур. Однако применительно к конкурсам на получение права на телерадиовещание данное обстоятельство носит особенно негативный характер, ведь речь идет о деятельности, имеющей большое общественное значение и влияние. В чем проявляется закрытость конкурсов, было показано выше – это и неясность критериев определения наилучшей концепции вещания, и невозможность ознакомится с протоколом Федеральной конкурсной комиссии и другие. Ниже мы рассмотрим ряд отдельных проблем, имеющихся при проведении конкурсов. Разумеется, единственный эффективный путь их решения – внесение изменений в действующие нормативные акты или принятие новых.

     Так, не является открытой информация о  том, какие лицензии выданы в настоящее  время и какие радиочастотные каналы разработаны и могут использоваться в целях радиовещания (могут быть вынесены на конкурс).

     В то же время Федеральный закон  «О связи» от 07 июля 2003 г. №126-ФЗ предусматривает  принцип прозрачности и открытости процедур распределения и использования радиочастотного спектра. В целях реализации данного принципа следует внести изменения в действующее законодательство в отношении открытости информации по вопросам радиовещания и прозрачности действующих лицензионных процедур.

     Во-первых, представляется необходимым законодательно закрепить требование обязательной периодической публикации информации о состоянии радиочастотного спектра: на использование каких радиочастотных каналов уже выданы лицензии и на какой срок; в отношении каких радиочастотных каналов имеются технические заключения уполномоченного органа государственной власти о возможности их использования в целях радиовещания и в какие сроки планируется проведение конкурса на получение лицензии на использование таких каналов; на каких радиочастотных каналах, в отношении которых хотя и нет технического заключения уполномоченного органа государственной власти о возможности их использования в целях радиовещания, осуществление вещания возможно теоретически.

     Обязанность по составлению и публикации данной информации следует возложить на территориальные управления соответствующих органов государственной власти. Желательно, чтобы указанная информация публиковалась в режиме открытого доступа на официальных сайтах соответствующих органов государственной власти.

     Также условия лицензирования предполагают проведение конкурса с обязательным условием внесения за частоту определенной платы. Положение о конкурсах  не устанавливает какой-либо суммы – ее размер определяется соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Однако каковы основания для определения той или иной суммы, остается непонятным.

     Так, исходя из имеющейся практики, можно  сделать вывод о том, что единственным критерием, определяющим размер такой  платы, является количество населения  соответствующего города, т.е. размер аудитории  нового СМИ (для коммерческих СМИ, соответственно – и коммерческие перспективы) – чем крупнее город, тем выше размер единовременной платы.

     В Москве при получении лицензии на радиовещание размер платы может  достигать 30 млн. рублей, в крупных  региональных городах-«миллиониках» – примерно 1,5 млн. руб., в городах не очень больших, с населением 400-500 тыс. человек – примерно 500-600 тыс. рублей. В то же время нет никакой дифференциации единовременной в зависимости, скажем, от допустимой мощности передатчика. Так, в 2003 году в городе Екатеринбурге на конкурс выставлялось две частоты, на одной предельно допустимая мощность передающего устройства составляла 1 кВт, на другой 4 кВт. Однако размер платы был одинаков для обеих частот и составлял 1 236 500 рублей.

     Отдельный вопрос – срок подачи документов для участия в конкурсе. В Положении о конкурсах имеется лишь отсылка к «установленному сроку», который фактически устанавливается для каждого конкурса отдельно в соответствующем информационном сообщении. Как правило, срок подачи документов в конкурсную комиссию составляет три недели до даты проведения конкурса. Данный вопрос важен прежде всего в связи с тем, что конкурсы проводятся в Москве, а предметом подавляющего большинства конкурсов является получение права на вещание в других городах России.

     Возникает вопрос: как следует исчислять срок, если документы подаются по почте? Ответа на этот вопрос в нормативных актах не содержится. Ранее в информационных сообщениях федерального органа исполнительной власти (когда таковым являлось Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций) указывалось, что в случае подачи документов по почте датой подачи является день их сдачи органу почтовой связи. Правда, при этом, чтобы быть допущенным к участию в конкурсе, конкурсанту следовало уведомить об этом лицензирующий орган, направив по факсу уведомление о том, что документы поданы по почте, заявление на участие в конкурсе по установленной форме, программную концепцию вещания, платежное поручение об уплате конкурсного взноса.

     В настоящее время, после реформы  системы органов исполнительной власти и с появлением Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, ситуация изменилась. В информационных сообщениях указывается, что даже в случае подачи документов по почте днем подачи будет считаться день фактического поступления документов в лицензирующий орган.

     Указанное положение направлено на учет интересов  лицензиара, но никак не вещателя, ведь при этом общий 60-дневный срок (от появления информационного сообщения о конкурсе до даты самого конкурса) не увеличился. Учитывая то, что многие вещатели находятся на значительном расстоянии от Москвы, теперь им придется в этот общий срок включать еще и время, необходимое для доставки документов в лицензирующий орган. Это условие ущемляет интересы вещателя, т.к. сокращается время для подготовки к конкурсу, в связи с чем представляется необходимым внесение изменений в Положение о конкурсах, где следует четко указать, что «в случае подачи документов по почте датой подачи является день их сдачи органу почтовой связи».

     Немаловажным  является время, фактически предоставляемое  участникам конкурса для выступления  перед членами ФКК. Оно колеблется от 2 до 3 минут, при этом практически  все конкурсанты, имеющие большой  опыт, рекомендуют использовать принцип «чем меньше – тем лучше». Разумеется, публичное выступление, каковым является выступление перед ФКК, должно быть кратким. Но не до такой степени! Ведь речь, еще раз повторимся, идет о получении права использовать государственный ресурс в целях телерадиовещания, т.е. о вещи, имеющей весьма существенное значение. Кроме того, в соответствии с п. 2.7. Регламента ФКК, участникам предоставляется время на выступление от 5 до 10 минут. Однако на практике эта норма нарушается грубейшим образом. Поэтому данная проблема – даже не вопрос внесения изменений в нормативные документы, а вопрос элементарной этики и правовой культуры.