Гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях

Наряду с общими нормами, распространяющимися на всех работников и составляющими основу трудового права, необходимы также и специальные нормы, предусматривающие либо дополнения, либо изъятия из этих общих норм. Как указывала Л.А. Сыроватская, дифференциация правового регулирования труда выражается, в частности, в том, что специальными актами конкретизируются общие нормы с учетом особенностей производства, устанавливаются льготы, особые, более строгие меры дисциплинарной и материальной ответственности и упрощенные основания прекращения трудового договора. А.И. Ставцева также отмечает, что особенно необходима социальная защищенность прав работника на первом этапе формирования рыночных отношений, потому что рынок труда не создает равных возможностей не только для реализации права на труд, но и на длительное существование возникшего трудового отношения….

Вопрос единства и дифференциации российского трудового права имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение. Прежде всего, правильное решение этой проблемы дает возможность определить круг вопросов, необходимых для построения системы трудового права. Выявление признаков, лежащих в основе единства трудового права, дает определенные ориентиры для классификации круга вопросов, составляющих содержание общей части трудового права. Критерии дифференциации позволяют сформулировать отдельные виды правоотношений, входящих в правовые институты особенной части. Кроме того, влияние дифференциации в правовом регулировании труда может привести к созданию новых правовых институтов, которые существенно дополнят систему трудового права, например, при расширении сферы его действия (предмета регулирования)….».¹¹

Итак, как уже было сказано, особенностям регулирования труда отдельных категорий работников посвящен раздел 12 ТК РФ. Необходимо отметить, что по сравнению с новым глава 18 КЗоТ РФ «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников» содержала лишь шестнадцать статей, посвященных регулированию труда отдельных категорий работников, которые включали довольно скудные сведения и поверхностно регламентировали особенности труда этих категорий.

Раздел 12 ТК РФ содержит 15 глав. Первая глава посвящена общим положениям. Следующие главы посвящены определенным категориям работников, правовой статус которых отличен от правового статуса обычного работника, не подпадающего под признаки какой-либо из статей 12 ТК РФ.

Дифференциация категорий работников в данной главе осуществляется по следующим критериям: по половому признаку; по биологическим особенностям организма (беременность); по социальному положению (наличие в семье индивида, нуждающегося в особом внимании - ребенка, больного); по возрастному признаку (несовершеннолетние до 18 лет); по функциональному признаку; по количеству мет работы у лица (совместители); по сроку заключенного трудового договора; по виду работы; по методу работы; по мету работы; по географическим и климатическим условиям; по отрасли народного хозяйства; по виду работодателя.

Всего Трудовой кодекс РФ регламентирует особенности трудовых отношений 26 категорий работников: женщины; беременные женщины; женщины (мужчины), имеющие детей в возрасте до полутора лет; женщины (мужчины), имеющие детей в возрасте до трех лет; женщины (мужчины), имеющие детей-инвалидов в возрасте до 18 лет; лица усыновившие ребенка; лица, осуществляющие уход за больным членом семьи; несовершеннолетние; руководители организации; члены коллегиального исполнительного органа; совместители; лица, заключившие трудовой договор на срок до 2-х месяцев; сезонные работники; вахтовые работники; надомники; работники Крайнего Севера и приравненных к ним местностей; педагогические работники; работники транспорта; медицинские работники; военнослужащие; лица, проходящие альтернативную гражданскую службу; творческие работники СМИ, организаций кинематографии, театров, театральных и концертных организаций, цирков и иных лиц, участвующих в создании и (или) исполнении произведений; профессиональные спортсмены; работники, заключившие трудовой договор с работодателем - физическим лицом; работники религиозных организаций; работники, направляемые на работу в дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, а также в представительства федеральных органов исполнительной власти и государственных учреждений Российской Федерации за границей.

Дифференциации (различию) правового регулирования труда как одного из важнейших способов регулирования посвящена глава 4 Трудового кодекса РФ. Дифференциация и создает специальные нормы (в отличие от общих норм для всех работников, отражающих единство трудового права) лишь для некоторых работников, в целях, во-первых, их особой защиты от производственных вредностей, во-вторых, обеспечения этим работникам равные возможности, условия осуществлять право на труд наравне с другими работниками.

Специальные нормы трудового права могут быть трех видов:

1) нормы-льготы, предоставляющие работникам дополнительные гарантии их права на труд по охране труда, рабочему времени, отпускам. Такие нормы-льготы установлены для женщин, несовершеннолетних работников, работников, совмещающих труд с обучением, и др.;

2) нормы-изъятия, как-то ограничивающие общие права (например, для государственных служащих, руководителей организаций и др.);

3) нормы-приспособления, которые приспосабливают общие нормы к особенностям данного вида труда (отраслевая дифференциация), например с учетом характера и ответственности работников транспорта, педагогических работников и др.

Комплекс специальных норм по особенностям труда той или иной категории работников не создает самостоятельный институт трудового права. В нем нормы об особенностях приема, перевода, увольнения работников относятся к институту трудового договора, а об особенностях их рабочего времени, времени отдыха, оплаты труда, материальной и дисциплинарной ответственности - к другим соответствующим институтам.

Таким образом, единство и дифференциация трудового законодательства - одно из его свойств. Суть его в том, что в трудовом законодательстве есть нормы, распространяющиеся на всех работающих, и нормы, относящиеся к отдельным категориям работающих. Дифференциация (различие) правового регулирования труда проводится с помощью специальных норм, к числу которых относится нормы-льготы, нормы- изъятия, нормы-приспособления.

Критерием дифференциации работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностей являются географические и климатические условия. Преобладающую роль в данном регулировании имеют такие специальные нормы как нормы-льготы и нормы компенсации, с помощью которых обеспечиваются этим работникам равные возможности, условия осуществлять право на труд наравне с другими работниками.

1.2 История развития законодательства о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях

Каждое государство имеет свою историю, свои национальные проблемы в силу социально-экономического и политико-правового положения. История государства - это история различного рода конфликтов, где центральное место занимает человек, его судьба, его жизнь.

Свою историю имеют и отдельные регионы страны, а также законодательство регламентирующее ту или иную сферу общественных отношений.

Возникновение и развитие северного законодательства относится к 30-м годам нашего столетия и связано с деятельностью треста «Дальстрой», создание которого было обусловлено необходимостью промышленного развития края.

Развитие северного законодательства распространило свое влияние не только на экономическую, но и на социальную, культурную, политическую сферы жизнедеятельности людей на окраине страны. В этом смысле оно предстало как специфический регулятор трудовых отношений лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера, показав, что условия их труда существенно отличаются от условий труда в других регионах страны, вызывающих необходимость установления дополнительных правовых гарантий и компенсаций за трудовую деятельность в экстремальных условиях Севера.

Значительные льготы предоставлялись переселяющимся в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Они регулировались многими нормативными актами, в числе которых Указы Президиума Верховного Совета СССР 1960 года и 1967 года, упорядочивающие и расширяющие систему льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним; Постановления Совета Министров СССР, устанавливающие порядок их применения.

Жилищные льготы переселенцам устанавливались постановлениями Совета Министров СССР от 19 августа 1982 года «О жилищно-строительной кооперации») октября 1985 г. «О мерах по обеспечению работников предприятий, учреждений и организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, жилой площадью в других районах страны».

Приказом Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 года № 2 была утверждена инструкция «О порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами». Постановления Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 30 мая 1989 года № 166/10-85, от 11 ноября 1989 года М 359/21-20а, от 16 февраля 1990 года М 61/3-111 регламентировали порядок исчисления непрерывного стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Основные льготы для северян предусматривали установление льготного трудового стажа, северною коэффициента (надбавки) к заработной плате, введение дополнительных отпусков, возможность бронирования жилья по прежнему месту жительства переселенца, бесплатный или льготный проезд и провоз имущества и т.д.

Главная задача, которая должна была бы решаться системами льгот для переселенцев в регионах Крайнего Севера, заключалась в привлечении населения на постоянное жительство и удержании его в обживаемых районах до тех пор, пока там не будут созданы условия жизни, соответствующие трудностям осваиваемых территорий. Долгое время льготы получали только лица, направленные или командированные в районы Крайнего Севера. Местные уроженцы, а также лица, прибывшие из других областей самостоятельно, льготами обычно не пользовались.

В связи с этим появилась острая необходимость усовершенствовать законодательство о северных льготах.

Основы государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ были установлены Федеральным законом от 24 мая 1996 г № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Российской Федерации»¹² с последующими изменениями и дополнениями.

Данный закон был направлен на достижение оптимального сочетания интересов РФ и субъектов Федерации, территории которых относятся к Северу, создание благоприятных условий для эффективной хозяйственной деятельности, рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей природной среды, обеспечение достойной жизни населения и устойчивое развитие этого региона.

Закон предусматривал, что государственное регулирование осуществляется дифференцированно по территории и отраслям хозяйства и определяется государственными приоритетами, природно-климатическими условиями, уровнем социального и экономического развития Севера.

Указанный закон в настоящий период не действует. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ²³ Федеральный закон от 24 мая 1996 г № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Российской Федерации» признан утратившим силу с 1 января 2005г.

19 февраля 1993 года Верховный Совет Российской Федерации принимает Закон «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»¹⁴. Данный закон действует и в настоящий период (с последующими изменениями и дополнениями от 2 июня 1993 г., 8 января 1998 г., 27 декабря 2000 г., 6 августа, 30 декабря 2001 г., 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.).

Им регламентируется предоставление государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих на Севере, в области занятости, оплаты труда, отпусков, жилищных отношений, компенсаций транспортных расходов, социального страхования, пенсионного обеспечения и других гарантий и компенсаций.

В КЗоТ²⁵ работающим на Севере была адресована ст. 251. Однако положения ст. 251 КЗоТ, противоречащие Закону РФ от 19 февраля 1993 г., после его введения в действие не применялись: «Верховный Совет Российской Федерации постановляет:

1. Ввести в действие Закон Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» с 1 июня 1993 года.

2. Установить, что с момента введения указанного Закона действующие законодательные акты Российской Федерации применяются в части, не противоречащей указанному Закону….»³⁶

В равной мере не применялись и иные правовые нормы, противоречащие этому Закону. Речь идет, прежде всего, об Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, утв. приказом Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 г. (в ред. от 11 июля 1991 г.)⁴⁷. Часть 2 п. 36 названной Инструкции была признана незаконной (недействующей) решением Верховного Суда РФ от 05.11.1999г. № ГКПИ99-832¹⁸

Со временем стало очевидно, что ставка только на одни системы льгот, регулирующие переселение в районы Крайнего Севера (с учетом ограниченности выделяемых средств), не могла выполнить поставленные задачи. Фактическое прекращение действия системы льгот произошло вследствие всеобщего социально-экономического кризиса, начавшегося с распадом СССР сопровождающегося гиперинфляцией, сокращением производства. В условиях рыночной экономики системы льгот оказались неэффективны. В результате из малообжитых районов с севера начали возвращаться переселенцы к местам их прежнего проживания. Отсутствие комплексного подхода к формированию среды обитания человека как необходимого условия для создания постоянного населения в районах с экстремальными природными условиями предопределило такой итог политики освоения новых районов.