Организационные и правовые основы охраны окружающей среды

     В Конституции РФ есть две очень  важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благоприятную  окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает  право граждан и юридических  лиц на частную собственность  на землю и другие природные ресурсы (ст. 9, ч. 2). Первая касается биологических начал человека, вторая - его материальных основ существования.

     10 января 2002 г. вступил в силу  новый Закон «Об охране окружающей  природной среды» вместо утратившего силу Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., который определил в российском экологическом законодательстве следующие пути разрешения противоречий, возникших между экологией и экономикой в новой демократической России.

     Другим  источником экологического права служат Основы законодательства Российской Федерации  об охране здоровья (август 1993 г.). В  целом они относятся к источникам административного права, так как  регулируют административные отношения. Однако в них есть нормы, обеспечивающие экологические права граждан. Так, ст. 28 закрепляет права граждан на охрану здоровья в экологически неблагополучных  районах.

     Эти два больших закона комплексной  подсистемы экологического законодательства составляют основу для охраны окружающей природной среды и обеспечения  экологического законодательства.

     Большую роль в обеспечении экологического права играют акты природоресурсного законодательства России, основным из которых является Земельный кодекс РФ, принятый Государственной Думой в октябре 2001 г., который принципиально отличается от своих предшественников - Земельных кодексов 1922, 1970 и 1991 гг.

     Вся Россия следила за ходом принятия нового важнейшего Закона Российской Федерации - «Земельного кодекса». Интерес общества к содержанию и процедуре принятия Земельного кодекса, к перипетиям ведущейся вокруг него политической борьбы вызван, прежде всего, тем обстоятельством, что от судьбы российских земель во многом будет зависеть и будущее нашей страны, будущее наших детей и будущее каждого гражданина, независимо от его национальности и принадлежности к какой-либо партии. «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (Конституция РФ, ст. 9, п. 2). Земля стала объектом гражданского оборота - купли-продажи, наследования, залога, аренды и т.д. Институт частной собственности на землю - центральное звено земельной реформы России.

     Отход от административного метода регулирования  характерен и для других актов  природоресурсного законодательства. Вместе с тем в ряде законов наблюдается тенденция к укреплению административно-правового метода регулирования за счет сокращения норм экологической защиты.

     Так, например, произошло с Законом  РФ «О недрах», принятым поспешно в 1992 г.; сейчас решается вопрос о его  доработке и принятии в новой  редакции. Недра являются природным  объектом, составной частью окружающей природной среды, охраняемой государством, но в закон не включены нормы собственно эколого-правового содержания.

     Правовые  нормы по охране природы и рациональному  природопользованию содержатся также  и в других актах природоресурсного законодательства России. К ним относятся Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и др.

     Круг  экологических вопросов, по которым  могут издаваться указы и распоряжения президента РФ, практически не ограничен.

     На  основании и во исполнение Конституции  РФ, федеральных законов, нормативных  указов Президента РФ Правительство  РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за их исполнение. Постановление Правительства также  является нормативно-правовым актом. В  соответствии со ст. 144 Конституции  РФ правительство обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.

     Постановления Правительства по вопросам экологии можно разбить на три группы. К  первой группе относятся те, которые  принимаются во исполнение закона для  конкретизации отдельных положений. Вторая группа постановлений предназначена  для определения компетентных органов  управления и контроля. Третья группа постановлений включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования  экологических отношений.

     Природоохранительные  министерства и ведомства наделяются правом издавать нормативные акты в  рамках своей компетентности. Они  предназначены для обязательного  исполнения другими министерствами и ведомствами, физическими и юридическими лицами. Так, МПР России издает нормативные приказы, инструкции и положения по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

     Подводя итоги, следует отметить, что развитие нашего общества, научно-технический  прогресс создают новые экологические  проблемы, связанные с охраной  окружающей природной среды и  рациональным использованием ее ресурсов. Поэтому развитие эколого-правовых норм - процесс непрерывный и неизбежный. 

     3. Органы управления, контроля и надзора  по охране природы,  их функции 

     Исключительно важную роль в реализации основ природоохранного законодательства играют органы управления, контроля и надзора в области  охраны окружающей природной среды  России. Действующей структурой органов  управления охраны окружающей природной  среды предусматриваются две  категории: органы общей и специальной  компетенции.

     К государственным органам общей  компетенции относятся: Президент, Федеральное Собрание, Государственная  Дума, Правительство РФ, представительные и исполнительные органы власти субъектов  Федерации, муниципальные органы. К  государственным органам специальной  компетенции относятся те, которые предназначены выполнять только природоохранные функции.

     Экологическая политика Российской Федерации в  области охраны окружающей среды  и рационального природопользования на современном этапе должна базироваться на программных документах, принятых в 1992 г. на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро, а также на указе Президента РФ «Об утверждении концепции перехода Российской Федерации к устойчивому экономическому развитию» (апрель 1996 г.).

     Основными стратегическими целями экологической  политики России являются:

     последовательное  решение проблем развития хозяйственного комплекса государства, при котором  полностью учитываются экологические  и природно-географические условия  конкретных территорий для обеспечения  благосостояния народов, населяющих эти  территории;

     последовательное  достижение на каждой конкретной территории надлежащего качества среды обитания, отвечающего не только принятым сегодня  санитарно-гигиеническим нормам, но и той системе его оценок, которая  учитывала бы генетическое здоровье населения;

     восстановление  и сохранение биосферного равновесия (на локальном, региональном и глобальном уровнях) генетического фонда животного  и растительного мира;

     рациональное  использование всего природоресурсного потенциала России.

     Реализации  перечисленных направлений должно способствовать формирование эффективной  системы органов государственного управления в области экологии и  природопользования. 

     4. Задачи и полномочия органов управления Российской Федерации и ее субъектов в области охраны природы 

     Высшие  федеральные, республиканские, областные, краевые законодательные органы России, согласно Закону РФ «Об охране окружающей природной среды», призваны определять основные направления государственной  природоохранной политики, утверждать экологические программы, устанавливать  правовые основы и нормы (в пределах своей компетенции).

     По Конституции РФ, природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности составляют совместную компетенцию Федерации и субъектов Федерации. Вопросы, входящие в компетенцию названных органов, можно подразделить на семь комплексных групп.

     Определение основных направлений экологической  политики, утверждение экологических  программ, установление правовых и  экономических основ регулирования  охраны окружающей природной среды  и обеспечение экологической  безопасности.

     Планирование, финансирование и материально-техническое  обеспечение экологических программ, координация природоохранной деятельности.

     Учет  и оценка природных ресурсов, прогноз  состояния окружающей среды, ведение  кадастра природных ресурсов, осуществление  мониторинга окружающей среды.

     Утверждение нормативов вредных воздействий, платежей за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы вредных веществ, захоронения отходов. Выдача разрешений на природопользование, выброс, сброс, захоронение вредных веществ.

     Государственный экологический контроль, государственная  экологическая экспертиза, решение  об ограничениях, приостановлении, прекращении  деятельности экологически вредных  производств и услуг. Привлечение  к административной и уголовной  ответственности за экологические  преступления. Предъявление исков в  суд, арбитражный суд о взыскании  ущерба, причиненного экологическим  правонарушителем.

     Организация заповедного дела, охрана памятников природы, ведение Красной книги, экологическое воспитание и образование.

     Международное сотрудничество.

     Все управленческие структуры призваны решать указанные в перечне вопросы  и задачи. Разграничение сферы  деятельности их идет по двум направлениям: пространственному и ресурсовому. Согласно первому, представительные и исполнительные органы Федерации осуществляют указанные полномочия в масштабе всей территории России. Органы субъектов Федерации реализуют свои полномочия в границах представляемых ими административно-территориальных образований (областей, краев и т.д.). Так, утверждение основных направлений экологической политики, экологических программ различного уровня, оценка, мониторинг, охрана заповедных объектов, экологическое воспитание и образование являются предметом деятельности государственных органов и их уровней.

     Однако  в рамках одного и того же территориального пространства могут находиться ресурсы  разного значения: республиканского, краевого, областного, муниципального ведения или же представляющие исключительно  федеральную собственность. Это  определяет объем представленных полномочий. Например, выдача разрешений на природопользование принадлежит практически всем органам  управленческого уровня. Однако каждый раз оно распространяется только на те природные ресурсы, которые находятся, соответственно, в ведении Федерации, субъектов Федерации или местных органов. Согласно данному порядку, разрешение на использование земель, недр, вод, лесов, составляющих федеральные ресурсы, выдается исполнительным органом Федерации. Такие же права принадлежат областным, краевым органам в отношении природных ресурсов, находящихся в их ведении. Местные исполнительные органы обладают этим правом применительно к ресурсам муниципальной собственности. Например, право на выдачу разрешений на отдельные виды лесопользования, использования ресурсов водоемов местного значения.

     Конкретные  полномочия раскрываются в отраслевых законодательных актах.

     Существует  также разграничение полномочий в области охраны окружающей природной  среды между представительными  и исполнительными органами управления. Оно построено на конституционном  разделении властей. 

     5. Развитие экологического  движения 

     Экологическое движение в России имеет свои исторические корни. Еще во времена Ярослава Мудрого  в первом законодательном сборнике «Русская Правда» предусматривалось наказание за порчу охотничьих угодий и воровство ловчих птиц.

     В XVIII в. Петр I своими указами предписывал оберегать уникальные памятники природы, природные лечебные источники, особенно ценные лесные массивы. Многое было сделано в области охраны природы в советский период развития страны. Известный американский историк, профессор Аризонского университета Дуглас Вайнер так оценил научный экологический потенциал России: «Для многих будет удивительно, что еще в 20-х и начале 30-х гг. Советский Союз был на переднем плане развития теории и практики охраны природы. Русские первыми предложили выделять специально охраняемые территории для изучения экологических сообществ и Советское правительство было первым, кто воплотил эту идею. Более того, русские были первыми, кто понял, что планирование регионального землепользования и восстановление разрушенных ландшафтов должны строиться на основе экологических исследований. В настоящее время эти идеи получили международное признание в программе биосферных заповедников ЮНЕП».