Анализ административно-территориального деления Российской Федерации

Субъекты Российской Федерации могут включать в себя курортные и дачные поселки. Курортный поселок представляет населённый пункт в местности, имеющей лечебное значение, при численности приезжающих граждан ежегодно для лечения и отдыха, не менее половины или трети от количества постоянно проживающего местного населения. Дачный поселок представляет населенный пункт, основным назначением которого является обслуживание отдыха граждан.

Закрытое  административно-территориальное образование (ЗАТО) – имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены  промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, по переработке  радиоактивных и других материалов; военные и иные объекты, для которых  устанавливается особый режим безопасного  функционирования и охраны государственной  тайны, включающий специальные  условия  проживания граждан. Статус закрытого административно-территориального образования определяется Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»²⁰ и законодательством соответствующего субъекта Федерации.

Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ. Соответствующие вопросы предварительно согласовываются Правительством РФ с субъектами РФ. ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам административной подчиненности и границ, определения полномочий органов субъектов РФ, обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов.

Выводы:

1. В соответствии с Конституцией РФ в составе Российской Федерации 83 равноправных субъекта, в том числе 21 республика, 9 краёв, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.

2. Субъекты Федерации также делятся на административно-территориальные единицы: города, районы регионов и городов, поселки городского типа, сельские администрации и сельские поселения.

3. Действующая Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы административно-территориального деления субъектов Российской Федерации. Образование, упразднение, объединение, установление границ административно-территориальных единиц осуществляется органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации.

4. В соответствии с Федеральным законом от  6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление  осуществляется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

5. Параметры территориального устройства субъектов РФ согласно ФЗ:

• субъект Российской Федерации делится на территории муниципальных районов и городских округов;
• в состав муниципального района  входят сельские и городские поселения;
• сельское поселение  состоит из сельских населенных пунктов;
• городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов;
• сельский населенный пункт – первичная территориальная единица в сельской местности;
• возможно деление крупных городов на районы (городские районы).

Глава 2. Анализ административно-территориального деления  Российской Федерации.

2.1. Исторический  анализ административно-территориального деления Российской Федерации.

Как уже говорилось, при всем многообразии изменений в административно-территориальном делении страны четко прослеживается закономерность чередования укрупнения и разукрупнения единиц деления.

Главными количественными  индикаторами изменения сетки АТД  являются число единиц (территориальных  ячеек), средний размер их территории и их людность. Далее анализируется  эволюция сети АТД России в период с 1708 г. до наших дней на уровне единицы высшего (первого) уровня (звена) иерархии (губернии, области, края, республики).

Число губерний Российской империи в целом (включая нынешние территории Украины, Белоруссии, Прибалтики, Молдавии, Закавказья, Средней Азии и Казахстана, но не считая Финляндии и Царства Польского) быстро выросло в результате разукрупнительных реформ, проводившихся в течение XVIII в.  Оно достигло 51 в последний год царствования Екатерины II. С приходом Павла I число губерний было сокращено до 42, но затем почти все упраздненные губернии были восстановлены Александром I. В дальнейшем за счет вновь присоединенных земель их число увеличилось до 81.

В 1917 году начался процесс  дробления губерний, появилось много  новых советских. Если в 1917 году в  границах РСФСР их было 56, то в начале 1922 года - 72 (таблица 1). В 1923-1929 годах все они были заменены "большими" госплановскими областями-районами, и общее число единиц главного звена (новых областей и краев) сократилось к 1930 году до 13.

Параллельно слиянию губерний в огромные области и края шел  процесс мельчания АТД за счет национальных автономий, которых до 1918 года в России вообще не было. В течение 1918-1930 годов их образовалось 36: 11 АССР, 15 автономных областей, 10 национальных округов. При переходе от старой системы АТД (губерния/область - уезд/округ/отдел - волость/ и др.) к новой (область/край/автономия - район) в течение 7 лет (1923-1930 годы) существовал промежуточный уровень иерархии - округ. В РСФСР к 1930 году их было 144; в 1931-1947 годах на окраинах ряда слабо заселенных областей оставались административные округа.

Таблица 1. Число единиц АТД России в 1917-2000 годах*

* Включая Туркестанскую  АССР до 1924 г., Казахскую и Киргизскую  АССР до 1936 1., Крымскую АССР и  область до 1954 г.

Источник: Тархов С.А. Изменение административно-территориального деления России за последние 300 лет // География. Приложение к газете «Первое сентября». 2001. - № 15,21.

Число областей и краев  выросло в 30-е годы, в ходе их разукрупнения, с 13 до 41, затем, в 1943-1947 годах - до 56 и  в 1954 году - до 61.

Число автономий уменьшилось  в 1936 году благодаря выходу из состава  РСФСР Казахстана, Киргизии, Каракалпакии, в 1940 году - Карелии, в 1941-1945 годах - упразднению  ряда автономий Северного Кавказа, Поволжья и Крыма. В 1957-1958 годы их число  вновь пополнили восстановленные  автономии Северного Кавказа.

Число областей сократилось  в 1956-1957 годах с 61 до 55 благодаря ликвидации ряда из них. С 1957-1958 по 2000 год число  областей, краев, автономий вообще не менялось, за одним исключением: в 1992 году возникла республика Ингушетия. В 1991-1992 годах 4 из 5 автономных областей повысили свой статус, став республиками (осталась одна Еврейская), но сохранились  все национальные (с 1977 года автономные) округа.

Средний размер единиц АТД  России менялся в зависимости  от пространственных процессов в  системе АТД: при укрупнении единиц их средняя площадь, понятно, увеличивалась, при разукрупнении она уменьшалась (таблица 2).

Таблица 2. Средние размеры (площадь) основных единиц АТД (ЕАТД) России, без городов центрального подчинения, в тысячах км² в 1708-2000 годах (для всех дат средний размер рассчитан в современных границах Российской Федерации, в скобках указано число единиц данного размера)

* Данные за 1847 год неполные, нет  сведений о площади сибирских  и северокавказских губерний. 
** Общее количество единиц с площадью более 3000 км2 
*** Считая Тюменскую область и Красноярский край вместе с их округами

Источник: Тархов С.А. Изменения административно-территориального деления России за последние 300 лет // География. 2001. № 15. С. 1-32; № 21. С. 1-32.

По данным таблицы прослеживается попеременное увеличение и уменьшение размера единиц АТД, что особенно хорошо видно на примере средних, а также всех единиц площадью менее 1000 кв. км. Волны укрупнения и разукрупнения чередуются, и таких волн в эволюции системы АТД России насчитывается несколько (разукрупнение при Екатерине II, Александре I, в 1917-1922 и 1934-1954 годах; укрупнение при Петре I, Павле I, в 1923-1929 и 1956-1957 годах).

Реформа АТД, объявленная в 2003 году, фактически явилась реакцией государства на кризисное состояние российского социума, плохо адаптированного к изменившимся реалиям и новым требованиям, а не была вызвана необходимостью решения задач развития страны. Она представляет собой процесс укрупнения субъектов РФ путем объединения некоторых автономных округов (Коми-Пермяцкого, Таймырского, Эвенкийского, Корякского, Усть-Ордынского Бурятского, Агинского-Бурятского) с соседними регионами. Уже сегодня количество субъектов в стране уменьшилось на 6.

 Выводы:

1. В целом единицы первого звена АТД достаточно устойчивы (большинство областей в той или иной форме, слегка уменьшенные или расширенные, продолжают более чем 200-летние традиции своих предшественников-губерний).

2. Всякое радикальное нарушение устойчивости приводило, в конце концов, к периоду коллапса и затем к поиску нового устойчивого равновесия, близкого к исходному нарушенному. Учитывая это, можно сделать вывод об отрицательных последствиях любой очередной реформы и ее бессмысленности, ибо в конечном счете по прошествии длительного периода система АТД стремится вернуться в исходное состояние: число и размер единиц АТД первого звена во многом определяется размерами самого пространства страны, а для России с ее огромной территорией такая более или менее оптимальная нарезка единиц является почти что естественной.

2.2. Анализ современного состояния административно-    территориального деления Российской Федерации.

«К настоящему времени в стране сложилась громоздкая и неупорядоченная схема административно-территориального устройства, не обеспечивающая политико-экономического равенства субъектов Российской Федерации, а также административно-территориальных единиц более низких иерархических уровней».²¹

В статье Конституции о субъектах Российской Федерации имеются 9 краев, 46 областей, 21 республика, 1 автономная область, 4 автономных округа, 2 города федерального значения, которые существенно различаются по своим правовым положениям (таблица 3).