Эффективность государственного управления

  Однако  первый опыт реализации в Великобритании, США, Канаде и ряде других государств менеджериальных стратегий вызвал множество дискуссий о перспективах административно-государственного управления как особого социально-политического института, поскольку он в ходе этих реформ был, по сути, подменен сервисной службой с неясной легитимностью, степенью ответственности и подотчетности населению. В контексте ориентированных на рынок реформ гражданин превратился в потребителя, а представитель государственной власти в менеджера сферы услуг. Западные исследователи оценивают это явление, с одной стороны, как кризис традиционных институтов либеральной демократии, с другой, как объективно существующее противоречие между экономической эффективностью (efficiency) и демократией.

  Экспансия государства с ее директивным  способом распределения ресурсов и благ подменялась экспансией рынка с доминированием «права сильнейшего» и очевидными прорехами в социальной политике. Отсюда наиболее актуальной проблемой в сфере оценки эффективности государственного управления становится проблема гармоничного совмещения рыночного и общественного подходов к оценке эффективности. Это доказывает растущий интерес западных и отечественных социологов, политологов, экономистов, правоведов к данной проблематике.

  В последние годы в западной и отечественной  литературе проявляется тенденция говорить о «социальной экономии» и «социальной эффективности», противопоставляя эти выражения ранним и более узким значениям эффективности и производительности. Очевидно, это связано с ограниченностью применения рыночных методов оценки в сфере государственного управления, сменой управленческой парадигмы, актуализацией анализа социальных взаимодействий в ходе управленческого процесса, а также требованием оценки социальных эффектов управленческих решений. В западной и, в особенности, в англоязычной литературе по вопросам административно-государственного управления понятие «социальная эффективность» в большинстве случаев используется как своеобразная альтернатива экономической эффективности и производительности. К примеру, Маршал Димок в своей работе «Критерии и цели административной политики» явно стремится отойти от механического значения эффективности. Любые жесткие или механистические интерпретации термина, считает он, не уместны: хорошая администрация не является «холодно-механической» — она сильно гуманизированная, «живая и яркая». Более того, Димок утверждает, что «нет никакой эффективности в реальности, которая не была бы также и социальной». Эффективность, и это вполне очевидно, является ключевым объектом административной политики, но она должна быть социально, гуманистично интерпретирована. Эффективность — это вопрос качества, и потому количественные и механистические методы измерения не исчерпывают всей полноты проблемы.

  Французский исследователь Анисе ле Пор, критикуя бюрократию и традиционный подход к анализу государственного управления, также пишет: «Опыт показывает, что недостаточно изменить способ производства, социальную систему или систему правления, чтобы исчез риск возрождения бюрократии; опасения в отношении ее нового появления требуют добросовестного определения причин, ее порождающих, а также сильной политической воли, чтобы избавиться от прежней логики развития и определить условия создания большей социальной эффективности» [Pars, 1985, 65].

  Авторы, цитаты из работ которых приведены выше, интерпретируют социальную эффективность как альтернативу чисто экономической (или, скорее, механистической) трактовке эффективности государственного управления. Уже сам термин «социальная эффективность», по их мнению, призван подчеркнуть социальную сущность процесса управления, гуманизировать образ управленческой организации. Однако такой подход не предоставляет нам сущностных характеристик феномена социальной эффективности и, пожалуй, лишь затрудняет понимание того, какой конкретный смысл вкладывается в понятие «социальная эффективность».

  Другой  подход к интерпретации социальной эффективности, также довольно часто  встречающийся в литературе, связывает  этот феномен с эффективной социальной политикой государства, созданием и распределением общественных благ. Такая трактовка обычно вписана в анализ становления и развития так называемого социального государства, или государства всеобщего благоденствия (welfare state). Критический подход к рыночному механизму распределения, вызванный прежде всего необходимостью устранять изъяны рынка за счет политического механизма его коррекции, актуализировал значение социальной эффективности как более справедливого распределения благ. Однако такой подход также представляется не вполне правомерным, поскольку имплицитно содержит в себе противоречие между максимизацией общественного блага (в форме, скажем, социальной поддержки, бесплатного образования, медицинского обслуживания) и экономической (рыночной) эффективностью, требующей достижения оптимального (по Парето) размещения ресурсов. Таким образом, проявляется определенное напряжение между социальной составляющей термина (в данной конкретной интерпретации) и эффективностью.

  Можно привести и еще один, более узкий, подход к интерпретации термина «социальная эффективность». Он заключается в следующем противопоставлении «эффективность» — «бюро» — versus социальная «эффективность» и базируется на методологии теории рационального выбора и неоклассических предпосылках. Вкратце изложим его суть. Государственная бюрократия как рациональный максимизатор собственной выгоды стремится к увеличению собственного бюджета и масштабов конкретной управленческой организации. Эти цели на определенном этапе экспансии бюрократии становятся для общества крайне неэффективны, поскольку, как писал почти двести лет тому назад О. Конт, чиновник «существует только за счет производства трудящихся классов; и что все, что он потребляет, отобрано у производителей» [Comte, 1817, 29—30]. Социальная эффективность в данном случае определяется как разница между произведенным данной организацией общественным продуктом и затратами общества на ее содержание. Безусловно, такая трактовка термина связана с предыдущей, однако она должна быть рассмотрена как вполне самостоятельная, поскольку предусматривает более частный уровень анализа. Ж.-Э. Лейн писал по этому поводу. «Говоря об эффективности, мы должны отделить вопрос, какой из этих двух механизмов является наиболее эффективным, от вопроса, в какой мере бюро или политические программы должны наиболее эффективно организовывать свою деятельность» [Цит. по: Сморгунов, 1998, 26].

  Однако  все вышеприведенные подходы  актуализируют проблему распределения  ресурсов и методологически ближе  к политической экономии или менеджменту  организаций (в последнем случае). Поэтому попытаемся дать собственное  определение понятия «социальная эффективность».

  Социальная  эффективность —  это функция минимизации трансакционных издержек. Она непосредственно связана с эффективной работой механизма координации социальных взаимодействий. Наш подход к концептуализации понятия «социальная эффективность» строится на следующих основных предпосылках

• социальная эффективность администрации заключается в уменьшении на макроуровне политической неопределенности, формулировке четких «правил игры» и контроле за их исполнением;
• социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в наращивание потенциала государства, определяемого как «способность эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия» [Государство в меняющемся мире. Отчет всемирного банка, 1997, 9]; при этом важно подчеркнуть, что речь идет не о количественном экстенсивном увеличении мощи государства (бюрократического аппарата, армии, полиции и т.д), а о поиске качественно иных способов организации административно-государственного управления;
• ключевым способом повышения потенциала государства и соответственно социальной эффективности как результата использования этого потенциала, является создание эффективной системы норм и правил, проясняющих социальные взаимодействия и ограничивающих риски различного рода. (В этом случае нас интересует влияние на эффективность государственной политики и экономики неэкономических факторов, определяемое через величину трансакционных издержек. Соответственно, чем выше социальная эффективность, тем меньше затраты общества на трансакционные издержки (издержки обмена). Для современных постиндустриальных обществ вопрос возрастания трансакционных издержек стоит достаточно остро, так как их рост определяется ростом сложности контрактных отношений, углублением разделения труда, увеличением количества инноваций. Не менее (а, пожалуй, даже более) актуален он для так называемых переходных обществ, в особенности России и стран бывшего СССР. Здесь рост трансакционных издержек определяется, скорее, иными причинами: потерей ориентиров социального взаимодействия, исключительно низким уровнем доверия к правительству, политикам, деловым партнерам, неразвитая информационная система и т.д.)

  Данное  определение имеет по крайней мере три преимущества. Во-первых, оно позволяет оценивать социальную эффективность вне зависимости от уровня анализа: на уровне сообществ государств, отдельных национальных государств, организаций, их подразделений и т.д. Во-вторых, оно в значительной степени позволяет избежать идеологической окраски, оставаясь нейтральным по отношению к различным формам координации взаимодействий рынку, иерархии и прочим. Наконец, в-третьих, оно одинаково применимо к оценке управления, как в частном, так и в общественном секторах.

  Изменение акцентов в административно-государственном  управлении с процесса и правил на качественное удовлетворение потребностей клиентов повлекло за собой введение новых индикаторов эффективности административно-государственного управления: уровня удовлетворения граждан предоставляемыми услугами, уровня доверия к центральному правительству и местной администрации, степени вовлечения в процесс принятия решений и т.д. Это, в свою очередь, потребовало изменений управленческой культуры и формирования нового стиля работы.

  Измерение эффективности государственного управления

  Как уже отмечалось в предыдущих параграфах, оценка эффективности государственного управления представляет собой самостоятельную сложную проблему для теории административно-государственного управления. Сложность этой проблемы предопределена, во-первых, отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в частном секторе обычно является прибыль и, во-вторых, «продукция организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназначена для конкуренции» [Операционная неэффективность и низкое качество государственных услуг, 1]. В этих условиях довольно трудно «найти показатели деятельности, удовлетворяющие идеальным требованиям содержательности, сопоставимости, ясности, контролируемости, широты охвата, неограниченности, значимости и доступности» [Операционная неэффективность и низкое качество государственных услуг, 1]. Тем не менее, к настоящему времени создано и апробировано достаточно много различных методик измерения эффективности, в которых их создатели попытались преодолеть указанные выше недостатки. Рассмотрим некоторые из них.

  Комплексную методику оценки эффективности системы  государственного управления и качества государственных услуг разработали сотрудники Института государственного управления Кэмпбел (США) (http://www.maxwell.syr.edu/gpp/about/index.asp). Начиная с 1996 г., данная методика была использована для оценки эффективности управления всех штатов, 35 самых крупных городов США, и 40 больших округов. Эта методика направлена на оценку эффективности государственной администрации по следующим сферам деятельности:

Управление капиталом (финансовый менеджмент);

Управление человеческими  ресурсами;

Менеджмент по результатам;

Управление информационными  технологиями.

  Совокупная  оценка показателей эффективности  по всем четырем направлениям позволит, по мнению авторов методики, проводить сравнительные кросснациональные исследования эффективности государственного управления. Удачные методики оценки эффективности на региональном уровне, разработанные правительством провинции Альберта (Канада) (http://www.finance.gov.ab.ca/ index4.html) и штатом Вирджиния (США) (http://www.dpb.state. va.us/). Распространенной методикой оценки сравнительной эффективности муниципального управления является «сравнение по сопоставимым показателям с другими органами в сходных функциональных областях» [Операционная неэффективность и низкое качество государственных услуг, 2]. Показательным примером такой методики является сравнительный анализ собственной деятельности администрации г. Сан-Диего (США) (The Service Efforts and Accomplishments document).

  К апробированным и уже доказавшим свою дееспособность методикам измерения качества и эффективности государственных и муниципальных администраций относится распространенная в государствах Западной и Центральной Европы. Общая структура оценки (Common Assessment Framework — CAF). Эта методика была разработана в результате тесной кооперации государств — членов ЕС в конце 90-х годов XX в. на основе широко применяемой в частном и публичном секторах концепции управления качеством (Total Quality Management). Основная цель Общей структуры оценки — разработать простую в использовании методику оценки эффективности и качества, которая могла бы быть использована для проведения внутриорганизационной самооценки. Эта цель конкретизируется в ряде основополагающих задач.

Общая структура  оценки должна:

1. служить предварительным инструментом самооценки (тестирования) эффективности управления организациями в рамках более общей стратегии управления качеством;
2. способствовать проведению сравнительных исследований эффективности в государственном секторе;
3. обеспечить своеобразный мост между различными вариантами использования управления качеством в административной политике стран ЕС.

  Исходя  из поставленной цели и задач CAF основывается на двух ключевых принципах: