Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

восстановивший  их вертикальную подчиненность  как  по  линии  исполнительных

органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.

     Российскому  законодателю понадобилось более  года, чтобы 24 мая 1991 г.

Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон  РСФСР  "Об  изменениях  и

дополнениях Конституции  РСФСР в связи с реформой  местного  самоуправления".

Вслед за этим принимается  Закон РСФСР "О местном  самоуправлении  в  РСФСР",

менее демократичный, чем союзный закон, но более точно  отражающий  реальное

состояние дел  в области самоуправления. К  его  достоинствам  можно  отнести

большую практическую применимость и возможность использования  напрямую,  без

дополнительных  нормативных актов, что позволило  более четко  структурировать

систему   органов   местного   самоуправления.   Это   уже   была    другая,

противоположная союзной, модель организации местного  самоуправления,  но  и

она могла быть вполне работоспособной.

     Однако  ситуация с разработкой нового  законодательства сложилась   таким

образом, что  наряду  с  новыми  законами,  прогрессивными  по  своей  сути,

действовали  и  старые,  либо  новые,  но  разработанные  на   основе   иных

концепций. Так, одновременно с Законом РСФСР  "О  местном  самоуправлении  в

РСФСР",  действовали  законодательные  акты   в   области   административно-

территориального  устройства,  бюджетного  процесса,  значительно  нарушающие

права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон  РСФСР  "О

краевом  (областном)  Совете  народных  депутатов  и   краевой   (областной)

администрации"  практически  сдублировал  круг  полномочий   и   компетенцию

Советов, определенную в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

     Попытка  законодательно закрепить финансовую  самостоятельность местного

самоуправления  в принятом Верховным Советом  РСФСР 15 апреля 1993  г.  Законе

"Об  основах   бюджетных  прав  и  прав  по  формированию   и   использованию

внебюджетных    фондов    представительных    и    исполнительных    органов

государственной власти республик в составе Российской Федерации,  автономной

области, автономных  округов,  краев,  областей,  городов  Москвы  и  Санкт-

Петербурга,  органов  местного  самоуправления"   не   увенчалась   успехом.

Действующий и  по  сегодняшний  день  закон  практически  игнорируется  всеми

органами власти.

     Но  вместе с тем Закон СССР "Об  общих началах местного самоуправления  и

местного хозяйства" и Закон Российской Федерации "О  местном  самоуправлении"

сыграли важнейшую  роль в развитии  начал  местного  самоуправления  в  нашей

стране.  Они   достаточно   подробно   разработали   вопрос   о   финансово-

экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления,  ввели

понятие муниципальной  собственности, определили основные механизмы  правовой

защиты местного самоуправления.

      Политическая  обстановка  в   стране  к  осени  1993  г.   разразилась

конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до  принятия

новой Конституции  Российской Федерации нормативная  и  законодательная  база

сводилась  к  ряду  Указов  Президента  Российской  Федерации.  Принятие  12

декабря 1993 г. новой  Конституции  разрешило  ситуацию  в  пользу  местного

самоуправления  и признало  объективную  необходимость  его  существования  и

правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

                Часть II. Современное правовое  регулирование 
 

                  §1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН  РОССИИ

    Н

овая Конституция  России  определила  местное  самоуправление  как  одну  из

самостоятельных форм  осуществления  власти  народом,  признавая  и  защищая

экономическую основу самоуправления  -  муниципальную  собственность  равным

образом с государственной, частной и иными формами собственности.

      Конституционное  право  граждан   России  на  осуществление   местного

самоуправления  обеспечивается  самостоятельностью   населения   в   решении

вопросов  местного   значения,   самостоятельностью   органов,   создаваемых

населением для  этой цели и  конституционным  запретом  на  ограничение  прав

местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой.  Общие  исходные

принципы организации  местного самоуправления,  установленные  в  Конституции

России, соответствуют  международным стандартам, закрепленным  в  Европейской

Хартии местного самоуправления (принята Советом  Европы 15 октября 1985  г.).

Европейская  Хартия  определяет   местное   самоуправление   как   ПРАВО   и

действительную  способность местных сообществ "контролировать и  управлять  в

рамках закона под свою ответственность и  на  благо  населения  значительной

частью общественных  дел".  Конституцией  России  право  населения,  местных

сообществ на самоуправление не только признается,  но  и  декларируется  его

гарантия всеми  государственными органами: как федеральными органами  власти,

так и органами  власти  субъектов  Федерации.  Это  гарантии  экономические,

юридические, организационные. Реализация полномочий местного  самоуправления

должна   обеспечиваться   достаточными   финансовыми   ресурсами,   наличием

муниципальной, в  том числе земельной,  собственности.  Юридические  гарантии

включают установление федеральными законами,  законами  субъектов  Федерации

статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений  органов

местного  самоуправления.  Организационные  и  кадровые  гарантии   включают

подготовку  на  государственном  уровне  муниципальных  служащих   различных

рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

       Одно   из   ключевых   понятий,   раскрывающих   сущность   местного

самоуправления,  -  самостоятельность.  Органы  местного  самоуправления,  в

соответствии с  Конституцией, наделяются собственной  компетенцией,  свободой

в  осуществлении  этой  компетенции  и   несут   за   это   ответственность.

Самостоятельность   местного   самоуправления   подчеркивается   тем,    что

Конституция не включает органы местного  самоуправления  в  систему  органов

государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает,  что  местное

самоуправление  находится вне  системы  государственно-властных  отношений  и

абсолютно  независимо   от   государства,   как   это   порой   утверждается

противниками местного самоуправления. С  точки  зрения  сохранения  единства

власти  и  государственности  такая  трактовка  безусловно  поверхностна   и

неправомерна.  Речь  в  Конституции  идет  о  самостоятельности  в  пределах

полномочий.  Полномочия  же  предоставляются  законом,  принимаемым  органом

государственной власти. Таким образом, для сохранения  единства  власти  нет

никакой  необходимости  лишать  местное  самоуправление   самостоятельности.

Помимо этого  в государстве существуют такие  институты,  как  государственный

контроль   за    реализацией    переданных    государственных    полномочий,

предусмотренный  частью  2  статьи  132  Конституции  Российской  Федерации,

прокурорский надзор за законностью в деятельности органов  и должностных  лиц

местного самоуправления, и, наконец, судебная власть.  И  что  особо  важно,

пределы самостоятельности  местного самоуправления  определяются  наличием  и

объемом  его  финансово-экономической  базы,  определяемой  и   регулируемой

правовыми актами органов государственной власти.

      Более  того,  в  целях   укрепления   и   сохранения   территориальной

целостности  России  как  федерации  возникает   объективная   необходимость

выведения органов  самоуправления  из-под  диктата  органов  государственной

власти. Города, сельские населенные  пункты,  нынешние  районы  не  являются

экономически замкнутыми  и  самодостаточными  образованиями  и  стремятся  к

"расширению" связей, укрепляющих  "государственность".  Поэтому  федеральная

власть,  предоставляя   и   гарантируя   в   соответствии   с   Конституцией

определенную  самостоятельность  местному  самоуправлению,   создает   опору

федеративному    государству    в    решении    вопросов,     представляющих

общенациональные  и региональные интересы, и способствует  консолидации  всех

структур власти.

      Минуло  три  года  со  времени   принятия  новой  Конституции   России.

Закрепленные  в  ней  принципы   организации   местного   самоуправления   в

Российской   Федерации   получают   дальнейшее   развитие   в    федеральном

законодательстве,  в  конституциях  и  уставах  субъектов  Федерации  и   их

законодательстве, что должно обеспечить постепенное  реформирование  системы

государственного  устройства Российской Федерации на принципах  демократии  и

народовластия. Первым шагом в этом  направлении  стало  принятие  в  августе

1995 года Федерального  закона  "Об  общих  принципах   организации  местного

самоуправления  в Российской Федерации".

      Разработка  проекта  закона  началась  еще  в  марте  1994   года   в

Министерстве по делам национальностей и региональной политики.  В  мае  того

же  года  была  создана  объединенная  рабочая  группа   из   представителей

Федерального  Собрания,  Администрации  Президента   Российской   Федерации,

министерств и  ведомств,  научных  учреждений  и  общественных  организаций,

которая  продолжила  работу  над  проектом.   На   заседании   Правительства

Российской Федерации 7 июля 1994 года отмечалось:  "...Этот  закон  является

одним  из  базовых  и  наиболее  важных  законов  в  государственно-правовой

реформе, начатой  с принятием новой Конституции, так как от  него  зависит  в

значительной степени  создание эффективной системы власти на местном  уровне.

На сегодня вопрос о системе местного  самоуправления  не  только  вопрос  об

эффективности работы местных органов  власти,  а  и  вопрос  о  политической

стабильности в  стране...".

     22 декабря  1994 г. за подписью Президента  Российской Федерации  проект