Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в РФ

Система территориального общественного самоуправления включает в себя общие собрания, сходы, конференции жителей, опросы населения, иные формы участия населения в управлении местными делами.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) муниципальными нормативными правовыми актами, принимаемыми представительным органом муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление как самый низкий уровень власти является достаточно перспективной формой народовластия, поскольку оно в большей мере отвечает сущности и правовой природе местного самоуправления.

Публичные слушания как форма прямого волеизъявления населения на федеральном уровне впервые закреплены в ст. 28 ФЗ № 131-ФЗ.  Они проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Инициатором проведения публичных слушаний являются население,  представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования. Причем если они проводятся по инициативе населения представительного органа, то назначаются представительным органом, а по предложению главы муниципального образования – главой муниципального образования.[15]

Законодатель закрепил следующий перечень вопросов, которые должны выносить на публичные слушания в обязательном порядке:

1. проект устава муниципального образования, а также муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

2. проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3. проекты планов и программ развития муниципального образования;

4. вопросы преобразования муниципального образования.

Следует отметить, что ранее решение вышеуказанных вопросов не требовало обязательного участия в их обсуждении населения.

На публичные слушания могут приглашаться должностные лица администрации муниципального образования, руководители муниципальных предприятий, учреждений, присутствие которых обязательно для обеспечения квалифицированного и ответственного обсуждения выносимых на слушание вопросов или тем. Информация о решении по проведению депутатских слушаний, о вопросе или теме, выносимых на них, а также о месте и времени их проведения публикуется в местных средствах массовой информации. В публикуемой информации указывается также и ответственное лицо, которое обязано принимать все предложения от заинтересованных граждан по вопросу или теме публичных слушаний.[16]

Собрание граждан представляет собой одну из самостоятельных форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Эта форма народовластия реализуется в целях обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления.

Определение понятия «собрание» в действующем законодательстве отсутствует. Наиболее очевидным представляется определение собрания как мероприятия, характеризуемого личным совместным присутствием лиц, обладающих общими интересами, проводимого в целях выработки предложений по совместным действиям для реализации и защиты указанных интересов.[17]

Инициатором проведения собрания граждан выступают:

1. население муниципального образования (собрание граждан назначается представительным органом муниципального образования);

2. представительным органом муниципального образования (собрание назначается представительным органом муниципального образования).

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесены решение содержащихся в обращении вопросов и письменный ответ. Итоги проведения собрания граждан должны подлежать официальному опубликованию.

Рассматриваемая форма дает возможность гражданам непосредственно высказывать предложения и выражать свою волю по вопросам местного значения.

Конференция граждан является самостоятельной формой посредственного участия жителей муниципального образования в обсуждении и решении вопросов местного значения. В ней принимает участие не все жители муниципального образования, а лишь те из них, которым такое право делегировано.

Порядок созыва и проведения конференций, избрание делегатов регулируются законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.[18]

Инициаторами проведения конференций могут быть граждане, проживающие на территории муниципального образования, глава администрации, депутаты представительного органа местного самоуправления.

На конференции могут рассматриваться различные вопросы, касающиеся деятельности муниципального образования. Причем решение, принятое на конференции, не должно нарушать имущественных и иных прав граждан, объединений собственников жилья и других организаций.

Итоги конференции подлежат официальному опубликованию в средствах массовой информации. Решения, принятые на конференции делегатами соответствующего муниципального образования, носят для органов местного самоуправления лишь рекомендательный характер. Органы местно самоуправления вправе принять правовой акт на основании решения конференции, о чем обязательно уведомляется председатель конференции.

Опрос граждан – это новая форма непосредственного участия граждан в решении местных дел, которая впервые закреплена на федеральном уровне в ст. 31 ФЗ № 131-ФЗ. Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на ее части для выявления мнения, чтобы его учитывать при принятии органами местного самоуправления решений, затрагивающих социальные, экологические и другие интересы муниципалитета.

Цель проведения опроса граждан - выявление мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

В зависимости от характера вопросов выделяют следующие опросы:

1. по вопросам местного значения – представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования;

2. для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения орган государственной власти субъектов РФ.[19]

О назначении опроса граждан представительным органом муниципального образования принимается решение, которое содержит дату и сроки  проведения опроса, методику  проведения опроса, форму опросного листа, минимальную численность участвующих в опросе жителей муниципального образования.

О проведении опроса жители муниципального образования должны быть проинформированы не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:

                       за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;

                       за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Результаты проведения опроса для органов местного самоуправления и органов государственной власти носят рекомендательный характер.

Право граждан на обращение в органы местного самоуправления является важной конституционной формой непосредственного участия в управлении местными делами.[20] Данная форма участия дает возможность гражданам активно влиять на деятельность органов местного самоуправления органов государственной власти, а также восстанавливать нарушенные права.

Обращения – это форма участи населения в осуществлении местного самоуправления. Право на обращение в органы местного самоуправления является важным конституционно-правовым  средством защиты прав и свобод граждан. Органы местного самоуправления должны создавать гражданам необходимые условия для реализации данного права.

Обращения граждан в органы местного самоуправления по их содержанию подразделяются на три вида: предложения, заявления и жалобы.

Предложения – это вид обращения, который содержит мнение автора[21] относительно улучшения деятельности органа местного самоуправления в той или иной сфере. Данный вид обращения не связан с нарушением прав.

Заявление – это вид обращения, выражающийся в реализации права или законного интереса граждан, не связанного с нарушением их прав. Как правило, заявление содержит просьбу об удовлетворении потребностей населения (установление льгот, улучшения жилищных условий и т.д.).

Жалоба – это вид обращения, который содержит сведения о нарушенных правах , свободах и законных интересах их автора и просьбу устранить эти нарушения. Жалобы подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы, предприятия, учреждения, организации или должностные лица, чьи действия обжалуются.

Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними представительными органами муниципальных образований муниципальными нормативными правовыми актами.

Традиционно в указанных муниципальных нормативных правовых актах наряду с месячным сроком рассмотрения обращения должны быть установлены правила работы с обращениями:

                       обязательность ответа по существу обращения;

                       право на поручение о подготовке ответа на обращение должностному лицу, курирующему соответствующее направление деятельности местного самоуправления, а также право подписи ответа названного должностного лица местного самоуправления вне зависимости от того, кому адресовано обращение;

                       запрет на переадресовку обращения лицам, чья деятельность критикуется в обращении;

                       обязанность направления обращения по принадлежности, если оно адресовано органу (должностному лицу) местного самоуправления, в чьи функциональные обязанности соответствующий вопрос не входит.

За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и сроков ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации может быть установлена административная ответственность.

Существуют ситуации, когда обращение может быть оставлено без ответа. Так, в актах, регламентирующих порядок работы с обращениями, традиционно может быть установлено право не отвечать на обращение:

                       если оно содержит оскорбительные выражения с применением ненормативной лексики в адрес отдельных лиц или учреждений, а также государства, органов государственной власти и местного самоуправления;

                       если ответ по существу обращения тому же адресанту уже был дан ранее.

Наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

В отечественной литературе по местному самоуправлению в числе таких форм называют митинги, демонстрации, шествия, пикетирования.

Статья 31 Конституции Российской Федерации устанавливает право российских граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Публичное мероприятие - это открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Как следует и из названия Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»[22], в нем регулируется пять видов публичных мероприятий. Они различаются по способу проведения и числу участников. Виды публичных мероприятий указаны в ст. 2 данного Федерального закона.