Государственное и муниципальное управление

      Анализируя  второй элемент института - коллективные представления, убеждения, верования, М. Дюверже отмечает, что не имеет значения, соответствуют эти представления реальности или они иллюзорны; существенно то согласие, которое они привносят в социальную группу. "Все институты, - считает политолог, - есть одновременно структурная модель и совокупность коллективных представлений, имеющих большую или меньшую связь с ценностями. Таким образом, все институты более или менее соотносятся с "системой ценностей".

      На  основе теории институтов во французской  школе административно-государственного управления была сформулирована институциональная  концепция государства, которая  пришла на смену трактовке государства  как юридического лица, разработанной  в рамках конституционного права. Государство  стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова - институт как таковой, в котором воплощается власть.

      Несомненно, институциональная концепция государства  является более гибкой по сравнению  с юридической. Государство - юридическое лицо - это единство, выражающее лишь факт организованного существования большого числа людей на одной территории и наличие единой власти, представленной органами государства. Институционализм идет дальше: он выдвигает на первый план "общее дело", задачу, цель, которым служит государство. Тут речь идет об активном сосуществовании, о наличии якобы общих задач, причем постоянных, которые цементируют всех членов общества в единое государство.

      Институционализация власти означает, что власть перемещается от правящих к институту, который отныне становится ее единственным обладателем. Конечно, правящие как таковые не исчезают, но существенно изменяется их место в государственном управлении. Если раньше они осуществляли власть как собственную прерогативу, то теперь они лишь агенты высшей власти. Прекращение личной власти означает, что действия властвующих поставлены в правовые рамки. Фактически власть превращается в правовую. Тем самым институциональная концепция государства является важным шагом в развитии современной теории государства.

      В целом теория административно-государственного управления во Франции развивалась  от абстрактных теоретических разработок к выработке конкретных рекомендаций по развитию государственного администрирования  в стране54. М. Дюверже подчеркивает в своей книге "Шах королю", что теоретические концепции политологов должны быть полезны президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям, в противном случае они теряют всякий смысл.

      Близость  общественных наук к политическим и  государственным запросам - достаточно типична для Франции. Еще со времен Вольтера и Монтескье наука активно  влияла на развитие французской государственности. Причем выработка теоретических  концепций не была и не является монополией ученых-политологов, социологов, юристов или историков. Напротив, в роли теоретиков выступали и  выступают общественные и политические деятели, публицисты и литераторы.

      Одной из важнейших проблем теории административно-государственного управления во Франции является проблема поиска оптимальной системы взаимосвязи  между государственным аппаратом  и гражданами. Это не случайно, поскольку, по мнению многих ученых и государственных  деятелей страны, отсутствие такой  взаимосвязи болезненно ощущается  на всех уровнях развития французского общества. В своей книге "Правительство  Франции" видный политолог и публицист  П. Авриль замечает: "Необходимо, наконец, чтобы какая-то государственная организация обеспечивала на национальном уровне связь между властью и гражданами, до сих пор эта проблема не решена". Подобное заявление как нельзя лучше характеризует атмосферу поиска выходов из кризисной ситуации.

      Рассредоточение государственной власти между различными уровнями, будь то коммуны или департаменты, заинтересованные министерства или  профсоюзы, наделение оппозиции  определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов Пятой республики - таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских ученых в ответ на запрос стоящих у власти государственных деятелей. "Вмешательство центральной власти в деятельность местных органов, вплоть до мельчайших деталей, раздражает французов и удивляет иностранцев", - пишет П. Авриль, отмечая изолированность бюрократических органов, находящихся на верхней ступени иерархии власти. Нельзя забывать, что современная французская администрация покоится на остатках администрации старого режима, который пал из-за отказа провести реформы.

      Поиском путей преодоления кризиса государственной  власти отмечены работы многих французских  политологов. Ф. Гогель и А. Гроссье в своей книге "Политика во Франции" подчеркивают антигосударственность французов, отмечают глубокое недоверие к государству, невольное стремление его ослабить. Однако оба автора убеждены, что "французы готовы отдать Родине то, в чем они традиционно отказывают государству". В этом отношении, утверждают французы, у Франции много общего с Россией, в отличие от Англии и Германии.

      Ф. Гогель и А. Гроссье убеждены, что именно факторы субъективного порядка особенно дестабилизируют государственные институты во Франции. Авторы предупреждают о возможном возврате к временам Третьей республики, когда задачей глав правительств было не управление делами страны, а стремление удержаться у власти. "Нет ничего удивительного в том, что все большую роль в деле управления общественными делами начинает играть администрация, в то время как министры вместо того, чтобы задавать основные направления деятельности подчиненных им служб, выступают в качестве посредников или послов бюрократии перед парламентом и общественным мнением".

      Количество  исследований, посвященных феномену государственной власти и ее носителям: президенту, правительству, бюрократии, - заметно увеличилось в 70-е годы после заключения Совместной правительственной  программы левых партий, когда  вопрос о власти приобрел первостепенное значение. Одним из французских вариантов  реформистской теории "участия" была концепция нового общественного  договора, выдвинутая влиятельным политическим деятелем, председателем Национального  собрания Э. Фором. Он оживил идею "общественного договора" Ж.-Ж. Руссо, предлагая всем социальным и политическим силам Франции объединиться для стабилизации государственной власти и процветания экономики.

      Концепция Э. Фора достаточно радикальная. Сам  автор ставил ее в один ряд с  социалистическими учениями: "В  действительности речь идет о социализме через участие". Э. Фор предлагал  значительно расширить полномочия местных органов власти, особенно на уровне муниципалитетов и коммун, шире привлекать трудящихся для управления государственными делами. В 1970 г. был  создан "Исследовательский комитет  нового общественного договора", проводивший пропаганду "социализма через участие". Однако широкой  поддержки эта концепция не получила и вскоре была забыта.

      Еще одна радикальная теория административно-государственного управления нового типа была разработана  М. Понятовским. В своей книге "Выбор надежды" он пишет о том, что человечество скоро вступит в новую эпоху - эпоху научной цивилизации. Поэтому необходимо, чтобы "политический аппарат современных государств выработал методы и институты, способные разрешить проблему будущего", а не довольствовался готовыми рецептами, заимствованными из прошлого.

      В обширной главе "Природа власти" М. Понятовский пытается доказать, что научно-техническая революция способна оказать огромное влияние на политику и государственное управление: "Власть, которая покоилась традиционно на праве наследования или выборности, связана в научном обществе со знанием, которое потенциально является всеобщим и обобщенным". Отсюда вытекает постоянное оспаривание иерархии, поскольку ее власть основывается на непостоянном, непрочном и непременно обновляемом знании".

      Автор не оспаривает, однако, необходимость  организации управления в государстве  по иерархическому принципу: "Иерархия необходима для обеспечения новыми средствами позитивной свободы индивидов  и развития их личной деятельности. Это имеет смысл на всех уровнях: государство, местные органы, ассоциации и т.д. Участие граждан в управлении на всех уровнях иерархии обеспечит  этому обществу стабильность и благополучие". По мнению М. Понятовского, государство должно уступить часть своих прерогатив компетентным органам или организациям. Например, вопросы энергетики или транспорта могут регулироваться палатой (советом), состоящей частично из избираемых представителей, частично из лиц, назначенных государством. Этой палате автор предлагает придать статус третьей палаты парламента. М. Понятовский полагает также, что большое число решений, принимаемых сейчас центральной властью, могло бы быть принято на уровне департаментов.

      Автор весьма критически оценивает деятельность современной французской администрации: "Она постоянно имеет тенденцию подменять собой государство, тогда как на самом деле она должна служить ему, т.е. гражданам". Поэтому М. Понятовский предлагает четко разделить руководство общественными дулами на три уровня: политика (что делать и почему), исполнение (как делать и при помощи чего), администрирование (подсобные средства).

      Как видим, администрации автор отводит  самую скромную роль в современном  государственном управлении. Этот утопический  проект весьма далек от реальности, поскольку на самом деле роль администрации  в государственном управлении имеет  тенденцию к возрастанию. Вызывает большие сомнения и предложение  относительно увеличения числа палат  в парламенте: если каждая отрасль  управления будет представлена специальной  палатой в парламенте, то в какой  гигантский конгломерат превратится  этот орган власти?

      Гораздо более реалистично выглядит концепция  известного французского философа Алэна. В своей работе "Элементы доктрины радикалов" он дает анализ системы административно-государственного управления во Франции. Алэн подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления. Начальники главных управлений Министерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы - вот подлинно власть имущие во Франции.

      Алэн высоко оценивает компетентность французских бюрократов. Конкурс на государственную службу требует высокой степени подготовки, комиссия отбирает наилучших. Но воздав должное знаниям администраторов, далее Алэн рисует картину без всякого снисхождения. Он констатирует, что вопреки видимости бюрократы образуют единую группу, закрытое общество. Объединяющая их солидарность направлена на сохранение приобретенного положения и привилегии. К этому добавляется и то обстоятельство, что среда, характер выполняемой работы, круг людей, с которыми происходит общение, постепенно развивают в государственных служащих ряд характерных качеств: крайнюю осторожность, склонность к секретности, скептицизм, язвительность, расположенность к интригам, презрительное отношение к людям.

      Алэн, как и многие другие ученые, клеймит аппарат за косность, неэффективность и разбазаривание средств. Он обрушивается на начальников, которые подписывают не глядя, на контролеров, которые не осуществляют никакого контроля. Все это дорого обходится налогоплательщикам, интересы которых Алэн решительно защищает. С возмущением философ пишет о круговой поруке в государственном аппарате: бюрократы всегда защищают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную работу. Перерасходы ассигнований, плохо разработанные государственные программы, упущения, невыполнение работы в срок - это все тщательно скрывается от посторонних глаз.

      Особое  внимание Алэн обращает на превышение власти верхушкой бюрократического аппарата. Чиновники стремятся расширить сферу своих полномочий, используют свою профессиональную компетентность для усиления влияния и защиты собственных интересов. Ответственные должностные лица образуют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обрекает на бездействие демократические принципы.

      Какой выход предлагает Алэн? Он не проповедует анархии и неповиновения публичной власти. По его убеждению, гражданин должен признавать, что власть - это необходимость, и подчиняться ей. Однако философ против пассивного отношения к власти: граждане должны делать все от них зависящее, чтобы сдерживать деспотизм аппарата управления. С этой целью непосредственно или через своих избранников они должны осуществлять всесторонний контроль за бюрократией.

      По  мнению Алэна, голосование на выборах - это скорее не избрание законодателей, а делегирование в государственный аппарат "контролеров", способных выполнять требования и пожелания избирателей, подвергать тщательной проверке все акты органов управления. Алэн считает, что цензорами могут быть также министры. Философ утверждает, что современный министр не должен быть специалистом в соответствующей области управления: главное, чтобы у него было постоянное желание эффективно противодействовать превышениям власти бюрократией. В свою очередь, контроль за министрами Алэн предлагает возложить на парламентариев и в особенности на докладчиков парламентской бюджетной комиссии по определенным группам министерств и ведомств. По его мнению, парламентарии должны также надзирать за действиями местных органов власти. Особое значение Алэн придает письменным запросам: письмо депутата свидетельствует о его прямой заинтересованности; с ним для чиновников связана определенная опасность - письмо поднимает на него все бюро, оно требует ответа63.