Полномочия органов местного самоуправления в области использования земли и других природных ресурсов

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых населением вопросов местного значения.

Практический опыт позволяет выделить при этих вариантах следующие основные модели организации местного самоуправления:

Вариант 1

Понятно, что осуществление местного самоуправления в крупном городе или территориальном муниципальном образовании (районе) с развитой социальной и технологической инфраструктурой, сложным комплексом муниципального хозяйства потребует наличия не только представительного органа, устанавливающего общие правила жизнедеятельности муниципального образования, но и достаточно самостоятельного оперативного управления и согласования всего комплекса муниципальных проблем, для осуществления которого и требуется непосредственное делегирование части полномочий населения соответствующему должностному лицу. Данному варианту соответствует модель организации местного самоуправления, при которой население избирает как представительный орган, так и главу муниципального образования, непосредственно и единоначально возглавляющего исполнительные органы и имеющего действенные механизмы влияния на решения представительного органа (право "вето"). Такая модель иногда условно обозначается как: " совет - "сильный" мэр".

Вариант 2

Для небольших муниципальных образований (средних и малых городских, крупных сельских поселений) наиболее характерна следующая модель организации местного самоуправления. Все делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции коллегиального представительного органа, состоящего из депутатов, непосредственно избираемых населением.

Для реализации своих решений представительный орган формирует соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает соответствующих должностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией.

Многочисленность средних и малых муниципальных образований обусловила большое разнообразие конкретных моделей организации местного самоуправления по варианту 2, различающихся прежде всего по механизму реализации исполнительных полномочий.

Вариант 3

Третий вариант наиболее характерен для малочисленных небольших муниципальных образований (как правило, сельских), где круг реально решаемых вопросов местного значения незначителен. При этом все непосредственно делегируемые населением представительные и исполнительные полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (старосты). Население оставляет за собой право решения наиболее принципиальных и важных вопросов местного значения, а также контрольные полномочия и реализует их посредством собраний (сходов) и местных референдумов. Избираемый населением глава муниципального образования осуществляет представительские функции, руководит исполнительным органом, периодически отчитывается о своей деятельности перед населением и может быть освобожден от должности решением, принятым населением муниципального образования на сходе или референдуме.

Недостатком первой позиции является фактическая консервация и даже усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее значительных экономических и социальных ресурсов – та ситуация, которая привела в последние два десятилетия Советской власти к фактическому обнищанию и деградации малых городов и "вымиранию" сельских поселений. Следствием является, как правило, падение социальной активности и экономической инициативы населения вне районных центров.

Недостатком второй позиции является действительная слабость экономических ресурсов для решения всего перечня предметов ведения местного самоуправления, определенных законодательством, - тех вопросов местного значения, решение которых и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей. Следствием является практическое подавление местных интересов таких муниципальных образований и их населения интересами государственных органов власти субъекта Федерации (а зачастую – и просто субъективными интересами государственных должностных лиц).

Разрешением этих противоречий, на мой взгляд, является предусмотренная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" схема двухуровневого местного самоуправления (пункт 3 статьи 6 Закона), предусматривающая возможность разграничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования (например, - района) имеются другие муниципальные образования (например, - малое поселение, сельсовет и т.п.). Достаточно интересный опыт в организации деятельности такой схемы местного самоуправления накоплен в Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно, Астраханской областях.

2. Полномочия органов местного самоуправления в области использования земли и других природных ресурсов

Земля и другие природные ресурсы — основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Государство регулирует земельные отношения в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды и охраны прав на землю физических и юридических лиц.

Важную роль в достижении этих целей играют органы местного са­моуправления, которые обладают широким кругом полномочий в об­ласти использования земли и других природных ресурсов.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Территория субъекта Федерации разграничива­ется между поселениями, территорию которых составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли об­щего пользования, территории традиционного природопользования на­селения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории муниципального района в со­ответствии с законом входят земли межселенных территорий.

К полномочиям местного самоуправления в области использования зем­ли и других природных ресурсов относятся:

а)              правовое регулирование (в пределах своих полномочий) общест­венных отношений, связанных с использованием земли;

б)              планирование использования земель;

в)              формирование в структуре местной администрации органов
(структурных подразделений), осуществляющих управление и распоря­жение земельными участками, находящимися в муниципальной собст­венности;

г)              владение, пользование и распоряжение земельными участками,
находящимися в муниципальной собственности;

д)              землеустройство;

е)              решение вопросов, связанных с установлением платы за землю;

ж)              осуществление муниципального земельного контроля.

Конституция РФ, признавая и защищая равным образом муници­пальную и иные формы собственности, закрепляет положение о том, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципаль­ной собственности.

В соответствии с Земельным кодексом РФ в муниципальной собст­венности находятся земельные участки:

признанные таковыми федеральными законами и принятыми в со­ответствии с ними законами субъектов Федерации;

право муниципальной собственности на которые возникло при раз­граничении государственной собственности на землю;

приобретенные по основаниям, установленным гражданским зако­нодательством.

В муниципальной собственности могут находиться не предостав­ленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении государст­венной собственности на землю». В собственность муниципальных об­разований для обеспечения их развития могут безвозмездно передавать­ся земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

Органы местного самоуправления, решая вопросы своего ведения в области земельных отношений, в пределах своих полномочий могут со­гласно Земельному кодексу РФ издавать акты, содержащие нормы зе­мельного права (ст. 2).

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Градостроительным кодексом РФ органы местного самоуправления ут­верждают генеральные планы поселений схемы территориального пла­нирования муниципального района, правила землепользования и за­стройки и т. д.

Они также вправе разрабатывать и реализовывать местные програм­мы использования и охраны земель. При этом органы местного само­управления обязаны обеспечить возможность участия граждан и общест­венных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю в порядке и формах, установленных законодательством.

К полномочиям органов местного самоуправления в области зе­мельных отношений относится планирование использования земель муни­ципального образования.

Планирование использования земель осуществляется органами мест­ного самоуправления прежде всего посредством утверждения генераль­ных планов поселения, городского округа, схем территориального пла­нирования муниципального района, подготовленной на основе указан­ных документов документации по планировке территории, а также ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального образо­вания, резервирования земельных участков для муниципальных нужд и т. д.

Кроме того, местные целевые программы и программы социаль­но-экономического развития территории муниципальных образований, принимаемые представительными органами местного самоуправления, содержат градостроительные разделы, в которых находит отражение ме­тод планирования использования муниципальных земель.

На территории городских и сельских поселений могут устанавли­ваться территориальные зоны различных видов: жилые, производствен­ные, рекреационные, сельскохозяйственного использования и др.

Планирование и организация рационального использования земель проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответ­ствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использо­вания земель в муниципальных образованиях.

Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ:

разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране;

природно-сельскохозяйственное районирование земель;

определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки;

определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды;

определение земель, отнесенных к категориям и видам, установлен­ным законодательством Российской Федерации.

Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответст­вии с градостроительной документацией.

Управляя и распоряжаясь муниципальной землей, органы местного самоуправления предоставляют муниципальные земельные участки в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земель­ных участков, которые в соответствии с Земельным кодексом, федераль­ными законами не могут находиться в частной собственности. Земель­ные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности, могут предоставляться также в аренду.

Земельный кодекс закрепляет соответствующие полномочия орга­нов местного самоуправления в сфере земельных отношений, устанав­ливая: а) порядок предоставления земельных участков для строительст­ва из земель, находящихся в муниципальной собственности; б) особен­ности предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности; в) порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в му­ниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, для жилищного строительства и т. д.

Земельный кодекс обязывает органы местного самоуправления го­родских или сельских поселений информировать население о возмож­ном или предстоящем предоставлении земельных участков для строи­тельства. Граждане, общественные организации (объединения), религи­озные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затраги­вающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для муници­пальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строи­тельства. Органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

В соответствии с Земельным кодексом предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых граж­данам в собственность из находящихся в муниципальной собственности земель, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Максимальные размеры зе­мельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бес­платно для указанных целей, устанавливаются: нормативными право­выми актами органов местного самоуправления (из земель, находящих­ся в собственности муниципальных образований).

Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участ­ков осуществляется на основании решения органа местного самоуправ­ления, обладающего правом предоставления соответствующих земель­ных участков (в соответствии с уставом муниципального образования), в пределах своей компетенции и в соответствии с Земельным кодексом.