Совершенствование кадрового обеспечения органов местного самоуправления

Принципы муниципальной  службы. Правовую основу муниципальной службы составляет федеральное законодательство, законодательство субъекта Федерации и нормативно-правовые акты муниципальных образований /25,с.27/.

В основе муниципальной  службы лежат положения Европейской  Хартии местного самоуправления, Конституции  РФ о правах человека и гражданина и об организации и осуществления местного самоуправления. К основным принципам муниципальной службы, закрепленных в Законе об основах муниципальной службы относятся:

• верховенство Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными актами (инструкциями, положениями);
• приоритет прав и свобод человека и гражданина и их непосредственное прямое действие;
• самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий;
• профессионализм и компетентность муниципальных служащих; 
• ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 
• равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; 
• единство основных требований и положений муниципальной службы, действующих в России, с учетом местных особенностей и традиций; 
• правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
• внепартийность муниципальной службы и недопустимость контроля муниципальной службы партийными и иными организациями /25,с.102/.

 Таким образом, муниципальной службой является профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, осуществляемая на постоянной основе  на муниципальной должности, не являющейся выборной, за замещение которой выплачивается денежное вознаграждение из средств местного бюджета. /30,с.116/

Муниципальная служба как  специфический вид деятельности обладает определенными чертами:

• Она носит прикладной характер. Сама по себе она не имеет ценности, а предназначена для реализации целей и функций местного самоуправления. Поэтому её можно представить как совокупность выработанных людьми навыков, умений, способов, средств и действий человека в сфере управления.
• Отличается интеллектуальным содержанием. Это качество двояко проявляется: с одной стороны – выработка решения и его реализация не возможно без интеллектуальной деятельности должностных лиц органов местного самоуправления, с другой стороны - требует того же от управляемого объекта - людей, осознания ими управленческого воздействия. Помимо этого, главный смысл управленческой деятельности заключается в получении нового качества управляемого процесса, что невозможно без умственных, творческих усилий.
• Информационность.  В своей основе управленческая деятельность во многом связана с поиском и обработкой огромного массива информации, на основе которого принимаются управленческие решения. В современных условиях поток информации возрос во много раз, поэтому приемы работы муниципальных служащих с информацией должны постоянно совершенствоваться, вырабатываться новые приемы и способы, новые технические средства программы и системы обработки информации. От качества информации, ее достоверности зависит эффективность принимаемых решений и в целом решение задач в интересах населения муниципального образования.
• Социально-психологический характер с выраженным проявлением воли. Специфика муниципальной службы связана с постоянным выполнением обязательных определенных действий, подчинения и исполнения, работы в определенном коллективе, требует подчинения собственного «Я» исполнению должности, напряжения личных качеств и согласования своих действий с целями местного самоуправления. Коллективность. Управленческая деятельность всегда осуществляется в коллективе, предполагает взаимодействие одних коллективов с другими, как внутри управляющего субъекта, так и с коллективами объектов управленческого воздействия, социальными группами и т.п. Формальное построение органа местного самоуправления по подразделениям и должностям создает только логическую схему для упорядочивания коллективного труда многих. Чем выше согласованность отдельных звеньев управленческой системы, отдельных должностных лиц между собой, тем эффективность местного самоуправления выше.
• Комплексное явление. Управленческая деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц включает многие компоненты: люди, информация, технические средства и многое другое. Только сбалансированное введение в действие всех элементов управления придает ему рациональность и эффективность.
• Юридическая заданность. Несмотря на влияние субъективного человеческого фактора на характер управленческой деятельности, многие её элементы закрепляются юридически, «привязываются» к компетенции, сфере деятельности, способам выполнения управленческих функций и т.п. /32,с.101/.

 Понятие муниципальной должности. Необходимым элементом любой управленческой структуры, в том числе и структуры местного самоуправления является должность /34,с.87/.

Служебная деятельность в органах государственной власти и местного самоуправления осуществляется на основе замещения должности. Определение муниципальной должности и её признаки даются в Законе об основах муниципальной службы. Муниципальная должность – это должность предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за осуществление этих обязанностей /34,с.89/.

Гражданам Российской Федерации гарантируется равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Муниципальный  служащий и его правовой статус.

Понятие и виды муниципального служащего

В статье 7 Закона об основах муниципальной службы  муниципальный служащий определяется как гражданин России, исполняющий обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое из местного бюджета.

Основным признаком  муниципального служащего является отнесение должности к муниципальной и исполнение обязанностей по этой должности. Данный признак отграничивает муниципальных служащих от других. Главным моментом в этом признаке является исполнение обязанностей на основании трудового договора, заключаемого гражданином с органом местного самоуправления. В связи с этим Закон не относит к муниципальным служащим:

• лиц, замещающих выборные муниципальные должности, правовой статус которых определяется другими законодательными актами;
• руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций, поскольку муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий;
• лиц, исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления и не замещающих должности муниципальной службы.

Другим признаком  муниципального служащего исполнение и обеспечение полномочий органов местного самоуправления на профессиональной и постоянной основе.

Следующим определяющим признаком муниципального служащего  является выплата ему денежного вознаграждения из средств местного бюджета за исполнение им обязанностей по муниципальной должности.

Таким образом, организационные, функциональные и финансовые признаки подчеркивают своего рода «привязанность» муниципальной должности и муниципального служащего к муниципальному образованию и органам местного самоуправления.

Правовое положение  муниципального служащего определяется в федеральном законодательстве (Конституция РФ, Законы и др.), в законах и нормативно-правовых актах субъектов Федерации, а также в уставах и иных правовых актах муниципальных образований.  

1.2   Отечественный и зарубежный опыт повышения эффективности труда

служащих муниципалитетов

Во многих странах, особенно в тех, где с 1980-х годов резко критиковали  государственную службу, можно увидеть  попытки пересмотреть работу государственных  служащих в целях улучшения качества и эффективности деятельности государственных служб. В США подобные инициативы периодически всплывают в различных вариантах, объяснениях и доктринах следующих друг за другом администраций. Например, в середине 1970-х основные мероприятия были направлены на сокращение бюрократизма и документации; в течение 1980-х – на снижение доли государства, расширение некоммерческого волонтерского сектора и импорт методов бизнес-школ в «новое государственное управление»; в течение 1990-х основным стало «изобретение правительства», которое «работает лучше и стоит меньше /26,с.117/.

Заботясь о повышении эффективности  работы государственных служащих, некоторые  страны ушли даже дальше США благодаря  процессам приватизации, маркетологизации и импорта методов бизнес-управления. Посткоммунистические и латиноамериканские общества часто испытывали радикальную «шоковую терапию», предназначенную для того, чтобы сократить влияние государства, в то время как административные реформы в намного более бедных африканских государствах придавали большое значение инвестициям в человеческий капитал чиновников, включая обучение, улучшение навыков работы, оплаты труда и условий жизни государственных служащих.

Привлечение к работе «правильных» людей, мотивированных работать эффективно для достижения всех целей организации, и поощрение их за хорошее выполнение работы во многих странах расценивается как жизненная часть любой длительной реформы государственной службы и, возможно, гораздо более эффективная и долгосрочная стратегия, чем структурные изменения.

Поход к мотивации как процессу поднимает вопрос о том, как, каким образом можно повлиять на поведение человека на рабочем месте для приведения его в соответствие с поставленной субъектом управления целью. В литературе выделяют следующие основные средства такого воздействия: мотивирование и стимулирование. По противоречивости суждений, высказываемых учеными по поводу того, что представляют эти феномены и каково их соотношение между собой, они не уступают понятиям «мотив» и «мотивация». В.А. Костин отмечает, что «в отечественной и зарубежной литературе широко представлены редукционистские позиции в отношении отмеченных понятий: либо мотивация растворяется в стимулировании, либо стимулирование в мотивации» /15,с.206/.

В буквальном значении «стимул» –  это специальная палка, которой  подгоняли домашних животных. В современной теории управления персоналом под стимулами понимают предлагаемые руководством организации блага, ради достижения, сохранения которых человек готов затрачивать свой труд. Стимулирование как функция управления – воздействие на мотивацию (процесс формирования мотива) человека с помощью вознаграждения; «обмен благ со стороны руководства на необходимый труд работника» /15,с.208/.

Таким образом, мы рассматриваем стимулирование как воздействие на мотивацию (процесс  формирования мотива) человека с помощью вознаграждения. Предпочтение той или иной модели, объясняющей поведение человека (государственного служащего) на практике ведет к использованию соответствующих форм стимулирования. Эти формы лишь в редких случаях относятся непосредственно и исключительно к государственной службе (например, пенсия за выслугу лет), но в той или иной степени (иногда даже очень незначительной) всегда несут отпечаток особого социально-правового статуса государственного служащего.

«Наиболее острой проблемой государственной службы России является крайне низкий уровень оплаты и система ее формирования, не ориентированная на результаты служебной деятельности. Система оплаты фактически является механизмом негативного отбора, способствующим ухудшению возрастной и квалификационной структуры государственных служащих, снижению этических стандартов» /60/.Необходимо отметить, что такое положение не является исключительной проблемой для российской государственной службы. По всему миру прокатилась волна реформ, связанных с оплатой труда. Первыми попытками построения новой системы оплаты труда государственных служащих были реформы в Дании, Италии, Нидерландах, Новой Зеландии, Испании, Швеции, Великобритании и Соединенных Штатах. Вторая волна 1991 – 2005 годов затронула Германию, Францию, Швейцарию и несколько восточно-европейских стран (Чехия, Венгрия, Польша, Россия).

Причины реформ разнообразны, однако общими являются следующие:

• Пополнение штата высококвалифицированными работниками и их сохранение (существовавшая длительное время структура оплаты труда на государственной службе приводила к тому, что зарплата наименее и среднеквалифицированного персонала на госслужбе, как правило, была выше, чем в частном секторе. Но для старших государственных служащих и в течение 90-х годов заработная плата составляла примерно треть зарплаты в частном секторе);
• Потеря роли индексации при снижении инфляции;
• Желание мотивировать персонал в условиях критики системы старшинства и бюрократии. Ранее основным для определения размеров оплаты выступала система старшинства и уровень полученного образования. Реформы же проходили под лозунгом большего внимания к выполнению работы, меньшему автоматизму в применении старых принципов, большей децентрализации при определении размеров оплаты /60/.

Основываясь на степени автономии органов исполнительной власти в определении заработной платы своих сотрудников, обычно выделяют централизованные (Германия, Франция, Испания, Португалия), децентрализованные (Великобритания) и смешанные системы (Италия, Нидерланды, Дания, Ирландия, Финляндия, Швеция, Канада, США). Хотя во всех странах министерство финансов продолжает контролировать заработную плату, но степень децентрализации расширяется.

Конкретные детали и размеры вознаграждений могут  устанавливаться президентом (Ботсвана), министром (Доминиканская Республика), специальной комиссией (Эквадор). В Шри-Ланке размер жалования в рамках, определенных Минфином, устанавливает руководитель конкретного органа /60/.

Во Франции  существует одна шкала заработной платы (с субшкалами), где каждый уровень заработной платы определен эквивалентным образовательным уровнем и обязанностями безотносительно занятия или сектора действий. Субшкала А – для менеджеров и других государственных служащих высокого уровня, субшкала B – для специалистов и субшкала C – для работников с низким уровнем квалификации или обязанностей.

В Германии единая шкала А управляет вознаграждением  государственных служащих и военных, кроме старших позиций (шкала B). Централизованная система имеет следующие достоинства: снижет неравенство, усиливает солидарность служащих, приводит к последовательной политике в области оплаты труда и отсутствию переманивания.

Великобритания  является наиболее децентрализованной системой из всех, рассмотренных нами. В данной системе руководитель становится ответственным за проведение политики в отношении персонала, а заработная плата в значительной степени зависит от сектора и обязанностей. Аналогичная Британской модели система существует и в Австралии. Public Service Act 1999 года предусматривает, что он подчиняется Workplace Relations Act 1996 года, согласно которому представители рабочих и предприниматели могут заключить соглашение, которые должны передаваться соответствующему ведомству для проверки или же работники могут непосредственно заключить т.н. «соглашение рабочего места» на индивидуальном уровне, которое должно быть заверено Комиссией по промышленным отношениям /60/.