Федеративное государство

Однако такой сценарий представляется некоторым экспертам малове­роятным. Приход к власти в регионах «прагматичных руководителей» не об­легчит жизнь федеральных органов, привыкших отдавать приказы по всей вертикали власти, складывавшейся веками. Главы местных администраций, формально признавая существование центрального правительства, при проведении политики на местах будут действовать как удельные князья, а через СФ влиять на политику федерального Центра. В результате этого может быть нарушено равновесие между институтами власти, поскольку, согласно Конституции РФ, представитель региональной исполнительной власти или местного парламента, став членом СФ, имеет право добиваться даже принятия поправок к Конституции. По мнению экспертов, новоизб­ранные губернаторы будут добиваться пересмотра основ российского феде­рализма в двух ключевых областях: распределении полномочий между Цен­тром и регионами и формировании региональных бюджетов. Большинство руководителей «клуба богатых регионов» достаточно критически настроено к федеральному Центру за его бюрократизм, медлительность в приня­тии решений, «глухоту» к их конкретным проблемам.

Начиная с 1999 года федеральный Центр предпринял ряд попыток до­биться изменения сложившейся системы федеративных отношений.

В июне 1999 года вступил в силу Закон «О принципах и порядке раз­граничения предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти субъектов РФ», закрепляющий принцип конституционности Федерации, в соответствии с которым никакие федеральные законы, нор­мативно-правовые акты субъектов РФ, а также договоры не могут переда­вать, исключать или иным образом перераспределять установленные Кон­ституцией предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. В октябре того же года президент Ельцин подписал Федераль­ный закон «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ», где был уста­новлен минимальный набор демократических процедур для регионального уровня государственной власти, в том числе закрепление на региональном уровне системы «сдержек и противовесов». Региональные парламенты были наделены рядом полномочий (в том числе контрольных), повьшающих их статус и усиливающих гарантии их самостоятельности по отношению к ре­гиональным администрациям; был закреплен запрет избираться на пост выс­шего должностного лица субъекта Федерации более чем на два срока.

Параллельно депутаты Государственной думы, представляющие са­мый широкий политический спектр, стали инициаторами еще одного важ­ного решения, ознаменовавшего начало пересмотра самих основ ельцинс­кой федеративной системы. 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Конституционный суд принял определение, в котором отменил положения конституций республик (Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Север­ная Осетия-Алания, Татарстан, а еще ранее Республики Алтай), закреп­ляющие их суверенитет, статус в качестве субъектов международного пра­ва, верховенство республиканских законов над федеральными, право соб­ственности этих республик на природные ресурсы15.

Указом президента № 849 от 13 мая 2000 года «О полномочном предста­вителе Президента РФ в федеральном округе» создавался новый институт полномочных представителей президента в федеральном округе.

При этом были установлены:

система федеральных округов (ФО) в количестве семи: Центрально­го, Северо-Западного, Северо-Кавказского, Приволжского, Уральского, Сибирского и Хабаровского;

представители президента наделялись полномочиями по контролю за исполнением федеральных законов, координации деятельности федераль­ных органов исполнительной власти (консультативные, координационно-арбитражные, согласовательные, собственно представительские, конт­рольные).

И хотя специалисты отмечали отсутствие ясности в формах контроля полпредов, в целом разделение страны на семь ФО многим специалистам и политикам виделось целесообразным и единственно возможным решением, позволяющим более объективно и оперативно реагировать на противоправ­ные и противоречащие общегосударственным интересам действия органов власти и управления субъектов Федерации.

Кроме того, Администрация президента в 2000 году подготовила пакет нормативно-правовых актов, знаменующих начало федеративной реформы. Путин провозглашал целями вносимого им пакета законов укрепление «еди­ного государства», обеспечение «диктатуры закона», «усиление власти», «восстановление в стране работающей властной вертикали».

Главные мероприятия федеративной реформы были предусмотрены в пакете президентских законопроектов, внесенных в Государственную думу 19 мая 2000 года. Ими стали Законопроект «О порядке формирования Сове­та Федерации Федерального Собрания РФ», Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов РФ»», направленный на внедрение механизма феде­рального вмешательства. Закон «О внесении изменений и дополнений в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»» содер­жит базисное положение о праве региональных парламентов распускать представительные органы местного самоуправления и праве высших дол­жностных лиц субъектов РФ отрешать от должности глав муниципальных образований (за исключением мэров столиц и административных центров, которых отрешает только президент) за неисполнение решения суда об от­мене нормативного правового акта. Главной целью административной ре­формы 2000 года стало ослабление регионального сепаратизма, протекцио­низма и централизация финансовых ресурсов страны.

В ЦЕЛОМ, ПРИ РАССМОТРЕНИИ ПЕРСПЕКТИВ российского фе­дерализма можно выделить, по нашему мнению, несколько основных моментов, наиболее полно определяющих сущность рассматриваемого вопроса.

Во-первых, федерализм — сложившаяся и необратимая категория в условиях современной многонациональной и поликонфессиональной России. Федерацию необходимо развивать исключительно в рамках существующих конституционных механизмов. Следует исключить односторонние попытки пересмотра национально-территориального устройства Российской Федера­ции, содействовать созданию правовых, организационных и материальных условий, способствующих учету и удовлетворению интересов народов Рос­сии, выработать государственные меры раннего предупреждения межна­циональных конфликтов, более активно применять конституционно преду­смотренные возможности совершенствования федерального и регионального законодательства.

Существует необходимость регулярного проведения всестороннего мо­ниторинга, анализа и прогнозирования социально-экономической и полити­ческой ситуации в субъектах Российской Федерации с целью разработки системы обоснованных показателей, необходимых для принятия управлен­ческих решений на федеральном и региональном уровнях.

Во-вторых, опыт зарубежных федеративных государств, типовые модели межэтнических федеративных образований, пути и способы преодо­ления государственно-правовых и общественных противоречий необходимы для федеративной государственности России и в полной мере востребованы динамикой развития российского федерализма. Однако зарубежный опыт может быть применим только с учетом исторических традиций и современ­ных условий эволюции федеративных отношений в Российской Федерации. При адаптации опыта зарубежных федераций важны качественные и в меньшей степени количественные или статистические макросоциальные единицы компаративного измерения. Исходя из рассмотренных вариантов и путей преодоления кризисных условий, целесообразно обеспечить правовые основы антикризисной политики на всех уровнях Федерации: федеральном, субъектном, местном. Следует предусматривать в федеральных программах специальные региональные разделы, определяющие допустимые пределы различий с учетом экономических, социальных, ресурсных, национально-этнических и иных объективных особенностей субъектов Российской Феде­рации Сравнительный анализ зарубежной практики бюджетного федера­лизма диктует необходимость приведения в соответствие выделяемых Цен­тром средств и ресурсов с предметами ведения и полномочиями, определен­ными в соответствующих статьях Конституции РФ и двусторонних догово­рах между органами власти Федерации и ее субъектов.

В-третьих, существует «специфика неопределенно долгого переход­ного периода, характеризующегося особой остротой проблем и межнацио­нальных противоречий, проявляющихся в ходе государственного строитель­ства и общественного развития. Неопределенно долгий переходный период диктует свои условия политических действий, предпринимаемых органами власти всех уровней»16. Целесообразно провести полномасштабный анализ договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов с целью закрепления в федеральном законодательстве уже на стадии переходного периода норм, оправдавших себя в практике договор­ного процесса.

Как нам представляется, следует систематизировать все виды договор­ного регулирования взаимоотношений между правительством РФ и органа­ми власти ее субъектов, продолжить заключение договоров и соглашений между органами власти РФ и органами власти ее субъектов о взаимной пе­редаче части своих полномочий с учетом их компетенции, установленной законодательством. Вместе с тем оправданной является работа по обобще­нию наиболее принципиальных общих положений, содержащихся в догово­рах, и выработки дополнений и поправок к федеральному законодательству в этой области.

Только постепенная, кропотливая, конструктивная и созидательная работа всех заинтересованных сторон может дать ожидаемый результат — единую демократическую федерацию свободных и самостоятельных ее чле­нов. Взаимодействие органов исполнительной власти в реализации основных принципов региональной политики является важным условием, соответству­ющим федеративному устройству государства.

В-четвертых, базовыми ценностями федеративного государства оста­ются права и свободы человека, национальная и религиозная идентичность. Общество, где права и свободы человека признаются фундаментальной при­оритетной ценностью и основополагающим принципом организации и осу­ществления государственной власти, формируется в течение неопределен­но долгого переходного периода в условиях длительного демократического правления. Государственно-правовое устройство федеративного государ­ства, как вытекает из исследованных моделей федерализма, прежде все­го должно представлять собой «институциональные базовые гарантии прав и свобод человека, реализуемые через субсидиарность. Права и свободы че­ловека и гражданина должны быть абсолютным приоритетом по отноше­нию к любой другой цели или интересам отдельных системоцентричных эт­нических и территориальных групп населения».

Хорошо известно, что федерализм — это не просто форма государ­ственного устройства; это — сложный, порой мучительный для политиков, государственных деятелей и для широких слоев населения поиск решений и компромиссов, преодоление кажущихся непреодолимыми противоречий.

В-пятых, федерализм предполагает развитое местное самоуправле­ние, поскольку принцип субсидиарности может быть реализован только при наличии дееспособных органов местного уровня, которые способны освобо­дить субъекты от ряда функций и полномочий. Пока же практика госу­дарственного строительства демонстрирует невнимание государства к проблемам местного самоуправления. Более того, в ряде субъектов Фе­дерации роль местного самоуправления все еще скорее декоративна и декларативна.

В-шестых, федерализм — это путь к согласию и справедливости, без которых невозможно построение правового демократического общества. Демократическое общество по своей природе плюралистично. В нем сосу­ществуют различные — порой несовместимые и конфликтующие — поли­тические, экономические, нравственные, философские, религиозные идеи, ценности, предпочтения, целостные концепции и доктрины, поддерживае­мые теми или иными политическими, социальными и общественными груп­пами. А общественное согласие членов федерации формируется на базе ос­новополагающих принципов, которые не поглощают всех существующих различий, а лишь вбирают их и адаптируют к важнейшим общественным ценностям.

Заключение

Анализ федерализма позволяет сделать ряд выводов:

1.  Государство – это политическая целостность, образуемая национальной или много национальной общностью, закреплённой на определённой территории, где поддерживается юридический порядок, установленный элитой, которая монополизирует  институционализованную власть, обладая законным правом применения принуждения.

История знает три основных типа устройства государства: унитарное, федеративное  и  конфедеративное государство.

Унитарное (неделимое) государство - форма государственного или национально-государственного устройства, при котором территория государства в отличие от федерации, не имеет в своем составе федеративных единиц - субъектов федерации, а подразделяется на административно-территориальные единицы (области, округа, районы, департаменты и т.п.).

Федерация - форма государственного устройства, в соответствии с которой государство состоит из государственных образований - субъектов федерации, наделенных значительной автономией, не нарушающей, однако, целостности государства.

Наименее жесткие связи существуют в конфедеративном союзе, где части (субъекты федерации) могут не подчиняться целому и даже превалировать над ним.

2. Федерация является распространенной формой государственного устройства. Ныне в мире насчитывается около 30 федеративных государств, большинство из них крупные по территории и численности населения сообщества.

Федерации создаются по различным признакам. Наиболее распространенными являются федерации, построенные по территориальному признаку.

К федерациям смешенного типа относится Российская Федерация. В ее составе находятся субъекты, представляющие собой национально - государственные и национально - территориальные образования (республики, автономные области, автономные округа), а также административно - территориальные образования (края, области, города федерального значения).

Существуют федерации, в которых при доминировании территориального признака в федеративном устройстве учитывается и этнический фактор. Есть федерации, созданные по языковому признаку.

Вместе с тем следует отметить, что деление федераций на различные виды весьма условно. В чистом виде не существует ни территориальной, ни этнонациональной,  ни языковой модели федерации. Нет и федераций вообще в «чистом виде». Любая федерация имеет черты унитаризма. И, наоборот, унитарное государство, в определенной степени, является носителем элементов федерализма.

Федерация есть форма разграничения предметов ведения между федерацией и входящими в ее состав субъектами - государственными образованиями. Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг конституционно закрепленных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.