Федеративное государство

Очень важно учитывать, что «внешняя политика является продолже­нием внутренней, а не наоборот. Как и все наше общество, российская дип­ломатия должна была пройти через определенный период «революционной эйфории», переболеть некоторыми «детскими болезнями», неизбежными для всякой молодой демократии»6.

Например, десять лет назад многим казалось, что достаточно про­возгласить курс на демократические преобразования и рыночную экономи­ку как переход от конфронтации к партнерству с бывшими идеологически­ми противниками произойдет чуть ли не сам собой Однако реальность ока­залась значительно сложнее, что стало для многих хорошим уроком. Все это позволило достаточно быстро осознать: единственно прочной основой внешней политики могут быть только национальные интересы

«Хотя Конституция РФ и была поддержана 58,8 процента граждан по всей стране, в 16 регионах и в восьми из 21 республик она была отклонена большинством голосов. Кроме того, в одиннадцати регионах и шести респуб­ликах Конституция не была ратифицирована, так как явка избирателей составила менее пятидесяти процентов. В Чечне референдум о Конститу­ции полностью бойкотировали. Между тем важнейшим показателем любой демократической федерации является добровольное членство ее субъектов. Поэтому националистические лидеры, особенно в тех республиках, в кото­рых Конституция не была ратифицирована, имеют все законные основа­ния утверждать, что федеральная Конституция не действует на их терри­тории и, следовательно, приоритетом пользуются их собственные Кон­ституции»7.

Одним из наиболее тревожных направлений развития российского фе­дерализма за последние годы стала практика заключения двусторонних до­говоров между федеральным правительством и субъектами Федерации. Все­го было подписано 46 таких договоров. По мнению некоторых экспер­тов, подобные соглашения стремительно подрывают авторитет феде­ральной Конституции. Зачастую двусторонние договоры наделяют субъекты Федерации значительными правами по использованию природных ресур­сов, расположенных на их территории, специальными налоговыми льго­тами и другими экономическими и политическими привилегиями.

Иные, так называемые мини-соглашения, были подписаны между ре­гионами и отдельными федеральными министерствами. И хотя Конституция позволяет некоторую гибкость во взаимоотношениях между Центром и ре­гионами, можно утверждать, что такие договоры также роковым образом подрывают ее авторитет.

Чеченская модель является примером крайности, когда притязания на суверенитет достигли уровня требований независимости.

Если безоговорочный выход из Федерации является весьма маловеро­ятным для большинства ее субъектов, «правовой» и «экономический сепа­ратизм» внутри Федерации в настоящее время представляет собой реаль­ность для многих национальных республик и экономически сильных регио­нов. По словам бывшего министра юстиции РФ В. Ковалева, «конституции 19 из 21 республик (за исключением Калмыкии и Карелии) противоречат фе­деральной Конституции либо тем, что объявляют данную республику субъектом международного права, либо определяют параметры республи­канской денежной системы, либо определяют границы республики с дру­гими субъектами Федерации и даже иностранными государствами»8.

Некоторые республики зашли так далеко, что провозгласили вер­ховенство своих республиканских законов над общефедеральными (Бу­рятия, Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Республики Саха (Яку­тия) и Тыва).

Можно предположить, что особо настойчивыми окажутся притязания на отделение в республиках с преобладанием титульного населения и гра­ничащих с зарубежными государствами. Субъекты Федерации, которые можно отнести к этой категории (за исключением Республики Тыва, грани­чащая с Монголией), находятся на Северном Кавказе (Чечня, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия и Северная Осетия) и на самом деле являются наибо­лее этнически неустойчивыми регионами. Однако эти республики являются наиболее бедными в Федерации и в значительной степени зависят от субси­дий из федерального бюджета (фактор, который, несомненно, несколько приглушает их националистический пыл).

Для М. Бэрджесса, «подлинная суть федерации заключена в ее беско­нечной способности приспосабливать и примирять все многообразие различ­ных конкурирующих, а иногда и противоречащих друг другу позиций и под­ходов, политически значимых для государства. Толерантность, уважение, компромисс, переговоры и взаимное признание являются ключевыми сло­вами, а «единство» в сочетании с «автономией» являются ее определяющими признаками. По мнению же Р. Дэниелса, путем разделения полномочий федерализм закрывает путь к произволу властей, как в Центре, так и на местах Он децентрализует ответственность и при этом предоставляет меха­низм для обуздания потенциальных местных конфликтов и злоупотребле­ний. Он является школой демократии и практически в буквальном смысле приближает правительство к народу»9.

Такие теории верны, однако, для установившихся либеральных демо­кратий. А вот как быть с переходными режимами, такими, как российский, где одновременно необходимо построить и консолидировать федерализм и демократию и где конституционализм и правовое государство еще очень слабо развиты в обществе? Похоже, попытка разрешить эту задачу заво­дит в тупик, поскольку федерализм, как утверждается, невозможен без демократии, а в российском, этнически и регионально расколотом государ­стве невозможна демократия без федерализма. Отсюда возникают мнения, что Россию нельзя рассматривать в качестве подлинной федерации, по­скольку процесс консолидации демократии в стране далеко не завершен, а взаимоотношения между федеральными властями и регионами строятся от­нюдь не всегда на прочной конституционной основе. Наряду с этим предста­вительство граждан на двух уровнях в общенациональных и региональных законодательных органах (что составляет юридическую базу федерализма) лишено особого значения в российской президентской системе с плохо раз­витыми федеральными и региональными парламентскими структурами. В России взаимоотношения между Центром и периферией определяются ско­рее политическими и экономическими факторами, нежели конституцион­ными нормами. По сути, получается, что форм федеральных взаимоотно­шений почти столько же, сколько и субъектов Федерации. В основе вза­имодействия единства и многообразия в России лежит противоречие, а не гармония.

Как замечает Б. Уитмор, «многие из 89 российских глав регионов стали откровенно авторитарными политиками, открыто пренебрегающими зако­ном, игнорирующими федеральную Конституцию и постоянно нарушающи­ми права человека и демократические нормы. Региональные лидеры назна­чают выборы, выхолащивают парламенты, подкупают суды, жестко конт­ролируют средства массовой информации и подавляют оппозицию»10.

Возможны ли федеративные отношения, в которых Центр и субъекты укрепляются одновременно и в равной пропорции? Мы привыкли к тому, что в отечественной федеративной модели торг Центра с субъектами неиз­менно оборачивается «игрой с нулевой суммой»: если укрепляется столица, слабеют регионы и наоборот. Но, к сожалению, бесспорная немыслимость иного расклада в России — несмотря, а во многом и вопреки последним преобразованиям — осталась неизменной.

Остается надеяться, что в развитии российского федерализма действи­тельно наступит новый этап, которого с нетерпением ждет подавляющая часть населения Российской Федерации и российской политической элиты.

НАИБОЛЕЕ ТРУДНЫМ ВОПРОСОМ, на который ищут ответа специ­алисты в области федерализма, является вопрос о количественных и каче­ственных параметрах международной правосубъектности регионов России. Субъектам РФ еще предстоит большая работа по определению места каждого в системе федеративных отношений с Россией, по преодолению объективных и субъективных препятствий, возникающих на пути развития и укрепления суверенитета отдельных республик и осуществления их час­тичной международной правосубъектности. Этот процесс по продолжитель­ности, степени сложности в достижении компромисса, а также по длитель­ности равен периоду становления российского федерализма.

Как отмечалось ранее, в соответствии с нормами международного пра­ва, суверенитет предполагает международную правосубъектность. В свою очередь последняя включает в себя правоспособность (способность иметь права и обязанности), дееспособность (способность самостоятельно осуще­ствлять эти права и обязанности) и деликтоспособность (способность нести ответственность за свои действия и поведение). В данном контексте странно выглядят Татарстан и Башкортостан, которые объявили себя конституци­онно не только государствами, но и суверенными государствами.

Например, в статье 61 Конституции Республики Татарстан (РТ) 1992 года особо подчеркивается международная правосубъектность республики: «Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международ­ного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на осно­ве Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Более того, как указывается в статье 62, «Республика Татарстан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные догово­ры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и ины­ми представителями, участвует в деятельности международных организа­ций, руководствуясь принципами международного права»11.

Формирование федерации входит в число приоритетных задач госу­дарственной национальной и региональной политики. Однако оптимизация межнациональных и федеративных отношений не может достигаться лю­быми средствами, как, например, путем губернизации республик или, на­оборот, республиканизации краев и областей, поскольку своеобразие рос­сийского федерализма состоит прежде всего в сочетании территориально­го и национального принципов. Противоречие именно между этими прин­ципами является наиболее острым и труднопреодолимым, особенно когда речь идет о конституционном равноправии субъектов РФ и равноправном разграничении предметов ведения и полномочий.

Политическое и экономическое развитие регионов такой огромной и многоукладной страны, как Россия, испытывало и испытывает на себе про­явление сразу нескольких тенденций развития. С одной стороны, это тен­денция к интеграции в европейское и мировое сообщество, к формирова­нию общего политического и культурного пространства; с другой — стрем­ление к курсу на самодостаточность и самообеспечение через интенсивную регионализацию и децентрализацию при сохраняющейся тенденции к един­ству и целостности исторически сложившегося государства.

Перед лицом региональных проблем, сильно влияющих на политичес­кую и социальную ситуацию в стране, высказываются предложения о необ­ходимости «подправления федерализма»12 — целесообразности назначения региональных руководителей федеральным Центром, сокращения полномо­чий региональных властей, укрупнения субъектов РФ и т. д. И действитель­но, современные региональные процессы, и не только они, (например ост­рая долговая проблема, требующая централизации финансовых ресурсов) подталкивают федеральный Центр к восстановлению властной вертикали, к усилению элементов унитарного устройства власти

Для того чтобы не допустить крайностей и достичь искомой стабильности, очень важно установить оптимальное соотношение двух федератив­ных начал — единства и многообразия. Федерация и субъекты должны стро­ить свои отношения только с учетом необходимости сохранения баланса ин­тересов, поскольку приоритет субъектов имеет конфедеративную тенден­цию, а непререкаемое главенство федерации влечет за собой опасность унитаризма. Противоречие, вытекающее из равенства разностатусных субъектов, как уже отмечалось ранее, заложено в Конституции РФ. Пре­одолено оно может быть только конституционным путем, то есть измене­нием Основного закона РФ. Этот вопрос уже сегодня находится в центре внимания российских государственных деятелей и политиков. Разработка поправок к Конституции РФ, как и к конституциям ряда субъектов, несом­ненно, востребована логикой федеративного развития. Существует необхо­димость разработать комплексную стратегию федеративного развития с уче­том особенностей переходного периода.

В данном контексте можно перечислить несколько проектов, которые в качестве рабочих будут рассматриваться в Комитете по делам Федера­ции Госдумы в предстоящие два года: «1) О статусе субъектов Федерации. Концептуально, по вопросу о статусе есть желающие уравнять всех, причем, уравнять не по верхней планке, не по планке республик, а по нижней планке, то есть понизить статус республик вниз. 2) В паре с ним идет законопроект «О порядке изменения статусов субъектов Федерации». Если не работать серьезно в данном направлении, то это изменение стату­са как раз будет на его понижение, чего, конечно, не хотелось бы допус­тить. 3) Закон «О гарантиях государственной целостности» — о механизме ответственности органов государственной власти. Разработчики этого зако­на предполагают даже возможность роспуска органов власти, то есть не должностных лиц, а органов власти, если те примут коллективные реше­ния, которые идут вразрез с чем-то».

При всем многообразии вариантов развития федерализма в России хо­телось бы дополнительно остановиться на следующих моментах:

1)              В перспективе можно предполагать, что экономико-географический
федерализм будет испытывать на себе влияние интеграционных процессов
развития рыночных отношений. Возможно, реальные потребности экономи­ки, необходимость создания крупных экономических комплексов объектив­но приведут к сокращению числа субъектов Федерации. Но «подталкивать»
эти процессы политическими методами не только нельзя, но и чрезвычай­но опасно.

Развитие событий не раз показывало, что особенности регионального развития России из фактора потенциального могущества российского госу­дарства могут при невнимании к региональным проблемам превратиться в фактор дезинтеграции и распада, особенно при неточном понимании и тем более неправильном употреблении «инструментов федерализма».

Таким образом, единственной возможностью сохранения территориаль­ной целостности России, противодействия дальнейшей деградации государ­ственной власти является создание и развитие подлинного федерализма как способа эффективной децентрализации власти при обеспечении общенацио­нальных интересов.

2)              По словам бывшего председателя Совета Федерации (СФ) Е. Строе­ва, «губернаторы не хотят разрешать Россию на части», однако активно
стремятся к реальному федерализму, при котором субъекты Федерации
обладали бы более широкими правами». Многие эксперты считают в этом
плане наиболее приемлемым для России опыт ФРГ. Федеральные земли
Германии имеют большую свободу и самостоятельность, свои законодатель­ную базу, систему управления, силовые структуры, строго соблюдают за­конодательное разделение полномочий между федеральными и региональ­ными ветвями власти.