Реформы административно-территориального деления и местного самоуправления стран Запада

В Баварии в соответствии с реформой графа Монтгело (Эдикты 1806 и 1808 годов) общины также попадали под опеку государства: глава общины назначался “сверху” и осуществлял полномочия по управлению общинным имуществом и полицейские функции. Данное положение изменилось в 1818 году, когда была принята новая Конституция Баварии, которая попыталась синтезировать французское влияние и прусский реформаторский опыт, закрепив необходимость передачи общинным корпорациям управленческих функций по тем вопросам, которые их в первую очередь затрагивают. При этом, в отличие от прусского подхода, термин “община” использовался как собирательное понятие, обозначающее естественно исторические городские и сельские поселения.

В этом же году было издано Баварское Положение об общинах. В нем, с одной стороны, общины объявлялись “публичными корпорациями” и имели право на самоуправление, с другой же стороны, даже в рамках вопросов собственного ведения они находились под особой опекой и надзором со стороны государства . Все наиболее существенные общинные решения нуждались в государственном одобрении. Таким образом, влияние государственной власти на местное самоуправление в Баварии было еще более сильным, чем в Пруссии.

Как и в Пруссии, предпосылкой обладания избирательным правом и несения обязанности участия в общинных делах являлась „включенность“ в бюргерство. Право же называться бюргерами, как правило, принадлежало лишь тем лицам, которые имели в общине постоянное место жительства или собственный дом и владели облагаемой налогом недвижимостью либо уплачивали налоги за счет занятия предпринимательской деятельностью (“действительные” члены общины).

Внутренняя организация управления в баварских городах и деревнях различалась.

В городах общинное управление осуществляли магистрат и особый общинный комитет, состоявший из избранных косвенным путем общинных уполномоченных и выступавший в качестве представительного органа бюргерства. В отличие от прусских собраний депутатов баварский общинный комитет имел очень незначительные полномочия, которые в основном сводились к выборам магистрата и праву высказывать мнение по вопросам управления, которое магистрат учитывал по своему усмотрению. Именно магистрат являлся основным органом управления в городах, состоял из одного или нескольких бургомистров, которые избирались общинным комитетом и утверждались правительством. Компетенция магистрата как представительного органа, одновременно принимающего решения и исполняющего их, была весьма обширной. Помимо прочего, магистрат осуществлял полномочия локальной полиции, переданные ему правительством.

В небольших сельских общинах существовал только один орган управления – общинный комитет. Он состоял из председателя общины, секретаря и трех-пяти особых уполномоченных. Все они избирались на сходе общины из числа ее членов и получали ежегодное вознаграждение за свою работу. Полномочия в сфере публичного управления распределялись между председателем и членами комитета.

Несмотря на то, что на первых этапах новой истории в Баварии закреплялась в основном дуалистическая магистратская система, тенденция к монократическому муниципальному устройству просматривалась уже тогда. Она получила окончательное оформление в Законе “О самоуправлении” от 22.05.1919, в котором закреплялась модель так называемой монократической (Einkoerpersystem) или южно-германской коммунальной конституции с доминирующим положением совета (sueddeutsche Ratsverfassung). Вместо магистрата и общинного комитета создавался единый представительный и управленческий орган – совет общины (или соответственно, города). Он состоял из первого бургомистра, который избирался непосредственно населением, из других бургомистров, работающих на профессиональной основе либо на общественных началах, а также советников, которые избирались прямыми выборами на пять лет. Первый бургомистр был очень сильной фигурой: председательствовал в совете и в комитетах, исполнял решения, имел право сам принимать решения, а также представлял общину вовне.

Новое Положение об общинах 1927 года еще более укрепило положение Первого бургомистра. По отношению к совету общины он постепенно начал занимать самостоятельную позицию. С другой стороны, совет общины рассматривался как орган, принимающий решения и олицетворяющий новую местную демократию. Некоторые его члены могли работать и на профессиональной постоянной основе. Таким образом, монократическая южно-германская муниципальная система с доминирующим положением совета последовательно преобразовывалась в дуалистическую модель (sueddeutsche duale Rat-Buergermeister-Verfassung).

Еще один тип муниципальной организации, который вошел в историю под названием “рейнская бургомистерская коммунальная конституция” был заложен на территориях слева от Рейна. Здесь в первой половине 19 века проявилось сильное влияние французской централизованной системы управления, что привело к созданию так называемых „бургомистерий”, в которых бургомистр призван был осуществлять функции местного управления. От данной схемы (хотя и не до конца) удалось отойти лишь после принятия в 1845 году Положения об общинах для Рейнской провинции”. В этом Положении, как и в баварском, предусматривалось единое регулирование коммунальной организации для города и деревни. Основным органом общины был избираемый на 6 лет и состоящий из депутатов общинный совет. Его председателем являлся назначаемый ландратом глава общины или назначаемый правительством бургомистр, который выступал одновременно как глава администрации, исполнительный орган общины и орган правительства. Только в 1887 году в Положение об общинах было внесено изменение, связанное с введением выборов главы общины (бургомистра) общинным советом. Таким образом, несмотря на некоторое сходство с южно-германской моделью (сильная позиция бургомистра, наделенного значительным объемом собственной компетенции), в отличие от последней не предусматривала прямых выборов бургомистра. Данная должность замещалась на основе выборов общинным советом. Будучи его председателем, бургомистр, как правило, имел в совете право решающего голоса. Все это свидетельствует о том, что бургомистерская муниципальная система в большей степени преследовала интересы повышения эффективности управления, нежели удовлетворяла потребности демократии. В рамках этой модели именно бургомистр как решающий орган определял общую политику общины.

Определенными особенностями отличалась организация управления в Свободных Ганзейских городах Гамбурге и Бремене, а также в Берлине. Гамбург и Бремен в соответствии с многовековой традицией обладали правами государственного и коммунального самоуправления. Вместе с тем, первоначально бюргерство было удалено от процесса принятия решений. Данное положение было вызвано тем, что руководство городом осуществлял сенат, состоящий из представителей городской элиты – купцов и юристов, которые замещали свои должности пожизненно. В случае их выбытия замена производилась олигархией патрициев самостоятельно, без какого-либо участия бюргерства. Только после принятия новых конституций – в Бремене в 1854 году и в Гамбурге в 1860 году – положение несколько изменилось: сенат утратил право “самоформирования”. Его новые члены определялись коллегией выборщиков, наполовину состоящей из сенаторов, а наполовину – из представителей граждан города. Кроме того, был учрежден второй орган – собрание граждан, избираемое населением, однако с соблюдением принципа доминирующего положения городских патрициев. Через этот орган граждане получили возможность влиять на городское управление: руководство многими сферами управления стали осуществлять “депутации”, состоящие из сенаторов и депутатов собрания граждан.

Организация публичного управления сильно изменилась в период национал-социализма.

Вся государственная власть была сконцентрирована в руках фюрера, система государственного управления превратилась в обслуживающий его и его партию аппарат.

Был устранен принцип федерализма: земли преобразовывались в административно-территориальные единицы Третьего Рейха на основании Закона правительства от 30.01.1934; роспуск рейхсрата.

Был осуществлен отказ от принципа местного самоуправления в общинах и их объединениях (районах). Таким образом, общинные органы представляли собой специально уполномоченные органы государства и партии, службы имперского управления[22].

А после окончания второй мировой войны очень большое влияние на развитие муниципальной политики оказали союзники в оккупационных зонах. В английской оккупационной зоне распространился так называемый «Северогерманский устав муниципального совета», проводивший строгую границу между законодательной властью (муниципальным советом) и исполнительной властью (администрацией) с доминирующей ролью Совета (norddeutsche Ratsverfassung). В американской оккупационной зоне возник «Южногерманский устав муниципального совета» во главе с сильным, избираемым в ходе прямых выборов бургомистром, в одном лице объединившим функции председателя муниципального совета и главы администрации. Во французской оккупационной зоне появился так называемый «Рейнский устав бургомистра», по которому избираемый муниципальным советом бургомистр становился одновременно и главой администрации. В советской оккупационной зоне вначале также существовал «Демократический устав муниципалитета», права которого сильно урезались центральной администрацией и который был упразднен ещё в 1953 году. Советы и народные представительства в ГДР являлись «органами социалистической государственной власти рабочих и крестьян». В системе централизованного государственного управления социалистические предприятия, города и общины рассматривались в качестве самостоятельных единиц. Конституция ГДР не знала института права местного самоуправления.

После воссоединения Германии новые федеральные земли, созданные в бывшей ГДР, в своем большинстве приняли «Южногерманский устав муниципального совета» или смешанную модель южногерманского устава с уставом магистрата. Характерным признаком этого устава является коллегиальность административного органа управления (магистрата) под председательством бургомистра. Решения магистрата принимаются большинством голосов, в результате чего бургомистр может остаться в меньшинстве.

На современном этапе развития политические и административные задачи в Германии решаются на пяти уровнях, одним из которых являются общины. Общины (сельские и города) по Конституции несут субсидиарную ответственность т.е. могут и должны решать все задачи, которые не решаются на европейском, федеральном или региональном уровне.

Задачи общин делятся на три группы: выполняемые по указанию, обязательные к выполнению задачи самоуправления, добровольно выполняемые задачи самоуправления.[23]

Таким образом, Германия прошла множества этапов в развитие системы местного самоуправления и административно-территориального деления. Так в средневековье сформировалось сообщество граждан как субъект управления, у городов появились самоуправленческие привилегии, которые осуществлялись под надзором верховной власти.

В период конституционно-либерального государства и Веймарской Республики было дано определение местному самоуправлению на общегосударственном уровне. Закрепилась двойственная природа коммунального самоуправления, как части системы государственного управления и как относительно самостоятельной формы местной демократии. Использовался имущественный ценз и трехразрядная избирательная система в процессе формирования органов местного самоуправления.

Существовало многообразие моделей муниципального устройства на уровне территориальных государств – земель. На это многообразие муниципальных систем, а также управленческих традиций оказывали влияние другие страны. Существовало различие в организации власти в городах и сельских общинах при постепенном выравнивании их статуса. Оформилась двойственная природа района как коммунальной корпорации и как низового уровня непосредственного государственного управления.Предметы ведения местного самоуправления делились на собственные и переданные государством.

Устанавливалась система предметного надзора за местным самоуправлением со стороны государственной власти.

В период национал-социализма местное самоуправление сошло на нет. Вся власть сосредоточилась в руках фюрера.

В послевоенный период страна фактически была разделена на 4 части и это отразилось на организации местного самоуправдения. После воссоединения Германии новые федеральные земли в своем большинстве приняли смешанную модель южногерманского устава с уставом магистрата.

Рассмотрев местное самоуправление и административно-территориальное деление таких стран Европы как Великобритания, Франция, Германия можно выделить следующие общие черты:

1.                 Местное самоуправление в этих странах имеет давние традиции

2.                 Современные административно-территориальные единицы как правило складывались исторически, исключение составляют лишь Департаменты во Франции, которые были созданы искусственно, чтобы прекратить административный хаос и упорядочить управление на местах

3.                 Органы местного самоуправления обладают широкими полномочиями, хотя надо отметить, что наиболее самостоятельными являются органы МСУ в Великобритании.

4.                 Вплоть до настоящего времени во всех трех странах наблюдалось отличие системы местного самоуправления в городах и сельской местности, особенно остро это отличие проявлялось в Германии. Это обуславливалось тем, что города исконно имели больше свободы и привилегий, которые активно отстаивали, в то время как сельские общины находились под жестким контролем феодалов (аграрной аристократии). Однако в ходе многочисленных реформ эту тенденцию удалось переломить. На современном этапе развития проблема неравноправного статуса городов и сельских поселений не стоит ребром, однако существует множество других трудностей, с которыми призваны бороться все новые реформы МСУ. Процесс реформирования идет практически непрерывно.

5.                 Уровни территориально-административного деления различны, и колеблются от 1 до 5, однако во всех трех странах управление на местах, как правило, осуществляется на трех уровнях.

2.2.      Сравнительный анализ реформ об административно-территориальном делении и местном самоуправлении стран Запада.

Анализируя историю реформирования местного самоуправления Великобритании, Франции, ФРГ можно отметить, что в первую очередь реформы начинали проводиться при смене политического руководства, т.е. возвышении новой династии, партий власти и т.п.

Так в средневековой Англии, когда к власти пришли Норманы, был изменен институт представительства монарха на местах. Помимо непосредственной смены названия уполномоченного представителя были также расширены его полномочия, и соответственно местное самоуправление попадало под более жесткий контроль верховной власти. Такое развитие событий вполне объяснимо, ведь нестабильная обстановка в завоеванной стране, постоянные коллизии между завоевателями и покоренным населением, старым и новым правом заставляли монархов постоянно вмешиваться в местные дела.

Во Франции в разгар революции 1789 года местное управление планомерно сводилось к нулю, а ликвидировав в 1800 году Советы, центральная власть окончательно избавилась от МСУ. Революционные правительства того времени боялись активности местных властей и видели в этом угрозу для своей власти.