Реформы административно-территориального деления и местного самоуправления стран Запада

Среднее звено местного управления представляли сотни. Они возникли как военные структуры, которые были обязаны выставить сто воинов - ополченцев. Затем к военным функциям этого территориально объединения добавились административно-финансовые и судебные. Руководили судом 12 местных землевладельцев – танов. Собрание сотен созывалось ежемесячно, и проходили под руководством королевского чиновника – шерифа графства. Надо отметить, что основной функцией местного управления был суд.

Важнейшими и крупнейшими административными единицами того времени являлись 32 графства. Они отличались большой устойчивостью и превратились в наиболее важные территориальные единицы Англии. Их высший орган - общее собрание (ширгемот) созывался два раза в год. Принимать участие в нем могли все свободные люди, но, как правило, времени на это хватало лишь у танов и церковных иерархов. Здесь рассматривались важные административно-финансовые и судебные вопросы, конфликты между представителями различных сотен. Судебными полномочиями обладал трибунал из 12 танов.

Собрание графства проходило под руководством олдермена – представителя монарха. Помощник олдермена, шериф, назначался королем. Именно в их руках постепенно сконцентрировалась вся власть в вопросах управления графством.

До XIV века существенных реформ в области местного самоуправления и административно-территориального деления не проводилось. Лишь постепенно расширялись полномочия олдерменов, которые при норманнах были переименованы в виконтов, а в XII веке в разъездных судей. В результате именно суд графства превратился в важнейший орган местного самоуправления.

В XIV веке упраздняются суд (собрания) графств. Их важнейшие административно-судебные функции переходят в руки добровольных чиновников – мировых судей, которых назначает король из числа местных землевладельцев. Изначально функции мировых судей ограничивались поимкой преступников и доставкой их шерифам, но вскоре они были расширены. Постепенно мировые судьи превратились в единственных представителей центральной власти в графстве. Им были подчинены суды сотен и органы общинного управления. Некоторые вопросы они решали самостоятельно, для обсуждения же более важных дел мировые судьи графства четыре раза в год собирались на четверные сессии.

Наиболее важные города получили своих мировых судей. Мировые судьи осуществляли свои полномочия безвозмездно, в качестве почетной службы.

Изменились и функции приходов, к ним добавилась ответственность за местные дороги и мосты. Необходимый бюджет, для осуществления возложенных функций, давал специальный местный налог в пользу бедных. Вся деятельность приходов находилась под контролем государства в лице мировых судей.

При Тюдорах система местного управления перестала быть самоуправляющейся. Она выступала в качестве местных подразделений государственной власти, находилась под ее жестким контролем.

В городах того времени основная власть сосредоточилась в руках фрименов – представителей местной элиты. Аналогичная политика наблюдалась и в сельских районах.

В XVII веке власть и в центре, и в графствах оказались в руках земельной аристократии, и обслуживала преимущественно ее сословные интересы. По замечанию одного из исследователей, главным принципом их деятельности стало полное отсутствие планомерности: «Это был чистый хаос территорий и компетенций, перекрещивающихся границ и конкурирующих между собой на одной территории административных органов».

Чтобы прекратить этот хаос парламент приступил к глубоким преобразованиям внутреннего управления. Реформы продолжались до конца столетия. Их общими направлениями были: рационализация; унификация; демократизация.

Начало этой реформе положили перемены в системе попечения над бедными, которая была проведена в 1834 году. Она содержала следующие новшества:

                  Искусственная консолидация исторически сложившихся местных коллективов для повышения их административной эффективности.

                  Привлечение к местному управлению общественности и ее выборных представителей.

                  Создание на местах специализированного органа, призванного осуществлять одну из функций местного управления.

                  Образование специального правительственного учреждения для контроля над данной деятельностью.

Затем в 1835 году последовало преобразование городских муниципальных корпораций. В городское управление были внесены многочисленны новшества:

                  Уравнивался статус многих городов, у 170 городов (из 285) были ликвидированы хартии, введена новая система управления;

                  Создавались городские советы, избиравшиеся местными налогоплательщиками;

                  Городская корпорация стала охватывать весь коллектив горожан-собственников, потеряв свой замкнутый характер;

                  Советы получали существенные полномочия в сфере местного хозяйства и полиции, право вводить местные налоги и издавать обязательные постановления;

                  Финансовая деятельность советов контролировалась Казначейством, но этот контроль не был жестким;

                  Мировые судьи в городах были лишены административной власти, сохранив только судебную;

                  Для достижения компромисса между старыми и новыми принципами разрешалось кооптировать в состав городских советов невыборных членов – олдерменов.

Если в городах постепенно выстраивалась упорядоченная система местного самоуправления, то в графствах все еще царил административный хаос. Один из современников писал, что на местах «была создана не система, а хаос – хаос административных областей, хаос выборов, должностей и налогов». Здесь существовало две ветви власти: мировые судьи, чьи полномочия распространялись на административно-полицейскую и судебную власть, и специализированные органы, которые заботились о санитарном состоянии и отвечали за попечение над бедными. Специализированные органы, в отличие от мировых судей, были, как правило, выборными. Также существовало крайне запутанное административное деление – наслаивающиеся друг на друга территории. Из 617 приходов 176 располагались на территории более чем одного графства. Встречались и такие, которые одновременно принадлежали четырем графствам.

Законопроект о преобразовании управления графствами был внесен еще в 1836 году, но ввиду политических причин его осуществления пришлось ждать еще целых 50 лет. Конечно, в течение полувека местное самоуправление не оставалось неподвижным, но Кардинальные изменения в системе местного управления в графствах и административного деления страны произошли в 1888 году, потом они были дополнены актом 1894 года.

Реформа привела к таким изменениям как:

                  Рационализировались границы сельских графств, их число увеличилось до 60;

                  Создалось графство Лондон за счет передачи ему ряда территорий соседних графств;

                  В графствах создавались советы, члены которых (советники) избирались местными налогоплательщиками на 3 года. Советы распоряжались существенными финансовыми средствами.  Советы кооптировали в свой состав несколько олдерменов, дав им полномочия на шесть лет;

                  Изначально графства в новой системе занимались вопросами местных дорог, детских приютов, полиции и т.д., в дальнейшем они сосредоточили в своих руках все функции местного управления кроме попечения о бедных и заведования школами;

                  Мировые судья сохранили только судебные полномочия;

                  Для решения крупных региональных проблем допускалось образование совместных комиссий в составе нескольких графств и городов-графств;

                  Графства делились на сельские и городские округа (более 1000 округов), управляемые выборными окружными советами. Они делились на приходы, которые могли избирать собственные советы и должностных лиц. Округа и приходы имели ограниченные полномочия и в первую очередь были призваны исполнять решения совета графства;

                  Крупные (более 50 тыс. жителей), а также ряд других городов получали статус городов-графств (88), во главе с собственными выборными советами. До 300 городов-бургов получили право избирать свой городской совет, но подчиненный совету графства;

В 1902 году были ликвидированы школьные округа и их полномочия перешли к советам графств или городов-графств. Аналогичная ситуация произошла с медицинскими советами в 1829 году.

С 1888-1933 года к органам местной власти переходят и такие полномочия как: строительство дешевого жилья, трудоустройство безработных и субсидирование их эмиграции, контроль над землепользованием. Графства и города заботились о снабжении местного населения водой, электричеством, газом и создавали общественный транспорт. Закрепил расширившиеся полномочия органов местного управления Англии и Уэльса акт о местном управлении 1933 г.

Но в результате национализации местные органы перестали заниматься снабжения населения светом (1946), газом (1947), водой (1973). Одновременно возобновляется практика создавать местные и региональные учреждения ad hoc, которые принимают на себя отдельные функции властей.

Новая серия реформ начался с преобразования в 1965 году Большого Лондона. Главным новшеством стало создание единого Совета Большого Лондона, который составил высший орган управления. До этого на его территории существовало 8 независимых властей. Низший уровень представляли 32 лондонских боро-бурга и Сити.

А в 1972 г. был принят новый Акт о местном управлении. Он внес целый ряд изменения:

                  Создавалось 6 метрополитен-графств на основе крупных городских конгломератов (Ливерпуль, Манчестер-Бирмингем, Лидс-Бредфорд, Шеффилд и т.д.), которые, в свою очередь, делились на районы. Советы метрополитен-графств должны были заниматься наиболее крупными вопросами. А районы имели полномочия сопоставимые с «новыми» графствами.

                  Создавались «новые» графства. Они, как правило, возникали на базе традиционных, но некоторые мелкие графства были ликвидированы. Территориальные границы повсеместно упрощались и рационализировались.

                  Ликвидировались города-графства, они сливались с территорией «нового» графства.

                  На 75% сократилось число районов графств, произошло их укрупнение. Статус прихода получили некоторые из ликвидированных графств и городов-графств.

                  Ликвидировался институт олдерменов.

Сходная реформа была проведена и в Шотландии. Здесь была введена двухуровневая система – 9 регионов делились на 49 районных и островных совета.

В 1985 году консервативное правительство Маргарет Тэтчер начало новое преобразование местного управления. Были ликвидированы метрополитен-графства и Совет Большого Лондона, которые показались авторам закона лишними административными учреждениями. Их полномочия передавались нижестоящим органам и специализированным учреждениям. В Лондоне деятельность столичных боро стала координироваться специальной комиссией, которой руководил один из министров. А когда в 1997 г. к власти опять вернулись лейбористы, то в Лондоне была учреждена должность мэра и проведены его выборы[15], которые впервые состоялись в 2000 году. Однако управление Лондоном до сих пор очень фрагментировано. «В городе имеются 32 окружных совета, 25 членов лондонской ассамблеи, 74 члена парламента, избранных от города, один мэр, министр по делам Лондона в национальном правительстве и целый правительственный департамент. Плюс сотни комитетов, подкомитетов и прочих комиссий на разных уровнях управления. Такая система не всегда эффективна, даже с точки зрения общественных финансов ее следовало бы упростить» - говорит Рик Мур, научный сотрудник Института исследований общественной политики в Лондоне. Один из возможных вариантов – сокращение числа городских округов. Согласно одному из предложений их должно остаться 14 – по числу избирательных округов Лондонской ассамблеи. Сторонники нью-йоркского опыта предлагают сократить количество округов до 5[16].

Таким образом, за свою многовековую историю система МСУ и административно-территориального деления претерпела множество изменений. Но вместе с тем многие органы местного самоуправления имеют глубокие исторические корни, так как наряду с преобразованиями в Великобритании чтили и заботились о традициях организации местного самоуправления и даже самые радикальные реформы проводились постепенно с учетом местных особенностей.

Современное состояние местного управления административно-территориального деления в Великобритании.

Организация местного управления в 4-х регионах достаточно существенно различается.

Таблица 1. Уровни территориально-административного деления в Великобритании

Схема 1. Структура органов местного самоуправления в Великобритании.

До 1990-х годов основной территориально-административной единицей Англии было графство (county), которое включало как сельскую территорию, так и крупные города (г. Лондон фактически приравнивался к одному из Графств). Смысл начатой в 1996г и проведенной к 2000-м годам реформы местного самоуправления сводится к тому, чтобы:

А) выделить из территории Графств города с прилегающими территориями;

Б) на основе выделенных городских территорий формируются новые единицы – Унитарные образования со своими органами МС Унитарными Советами, полномочиями, ресурсами, при этом новые единицы занимают только часть территории страны, на остальной территории продолжает действовать старая система: Графство - Округ;

В)в оставшихся 34 Графствах реальные административные функции и полномочия МС передаются Округам (территориальная основа – избирательные округа);

Г) традиционные Графства остаются в основном на карте, в целом задумана 2-х уровневая система местного самоуправления, вместо существовавшей 3-х уровневой;

Д) город Лондон образует самостоятельную единицу со своими органами местного самоуправления (всенародно избираемые Ассамблея Большого Лондона, состоящая из 25человек и Мэр) и полномочиями: социально-экономическое планирование, транспорт, полиция и др. Лондон в свою очередь делится на Округа;

Е)Низовая территориально-административная единица в Англии - Приход (заимствовано от церковной организации населения) или Городской Совет (town council). Приход соответствует Поселку / Маленькому городу с прилегающей территорией.

Население приходов с численностью от 150 до 200 человек может самостоятельно решать вопрос о создании Совета или замене его – на общее Собрание граждан, при численности населения менее 150 человек – формирование Общего Собрания обязательно.

Уэльс, Шотландию и Северную Ирландию реформа местного самоуправления затронула незначительно. С 1996 года Уэльс состоит из 22 единиц местного самоуправления: 12 Графств и 10 округов (до этого – 13 Графств).