Международные аспекты федерализма

Но здесь опять возникает двойная проблема “центра - регионов”, когда регионы хотят большей самостоятельности, чем той, которую они уже имеют и которую может им позволить центр. Подобные заявления, как резолюции Совета Европы, не совсем устраивают представителей центра, желающих контролировать международную деятельность регионов. И надо сказать, на подобную позицию у них есть свои причины. Некоторые иностранные государства, для того, чтобы добиться для себя очередных выгод переориентируют на себя внешние связи регионов. При этом их мало заботит, что усиление зависимости в финансовой, сырьевой и технологической сферах, возрастание внешних долгов субъектов Федерации, в конечном итоге снижают кредитный рейтинг государства и сбивает мировые цены на экспортную продукцию. Поэтому на заявления, подобные речи Главы госсобрания Башкортостана Константина Толкачёва о том, что все вопросы совместного ведения следует передать регионам, центр отвечает твёрдым отказом и ссылкой на Основной закон страны.[142] Но в то же время правительство страны не может не учитывать, что на западе федеративное государство воспринимается, прежде всего, как демократически самоуправляющееся государство, прямо противоположное авторитарным системам. Те же западные исследования, которых центр не может игнорировать, подчеркивают ещё одну сторону федеративного устройства. По их мнению, оно открывает наибольшие возможности для реализации производительного потенциала страны, для эффективного учёта и использования национальных, региональных и местных ресурсов.

2.2.9. 26 мая 1999 года состоялось девятое заседание Консультативного совета субъектов Российской Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИД России, приуроченное к празднованию 50-летия Совета Европы. На обсуждение был вынесен вопрос о сотрудничестве с Советом Европы в развитии местной и региональной демократии в России, межрегиональных и приграничных связей субъектов Федерации. Российская сторона признавала, что федеральные отношения, позволяющие не пасть жертвами, традиционного для нашей страны унитаризма, имеют право на жизнь, развитие, а также совершенствование международных отношений субъектов федерации. Однако в выступлениях участников заседания, также часто звучало, что при реализации на практике принципов федерализма, одинаково опасны обе крайности – как жестокая централизация, так и раздробленность и абсолютизация региональных особенностей. Во избежание их необходимо, сохраняя гибкость федеративного устройства, гарантировать единство территориального, правового и экономического пространства федерации в целом. Но в основном международная деятельность регионов, в целом, получила положительную оценку. В своей итоговой речи министр иностранных дел И. С. Иванов отметил, что выход регионов на международную арену является отличительной чертой нового российского федерализма: “Расширение внешних экономических и культурных связей субъектов Федерации было обусловлено самой жизнью, стало отражением демократической трансформации нашего общества. Этот процесс идет в русле общемировой тенденции децентрализации управления социальными и экономическими процессами, активизации международных связей на региональном уровне. Как и всё новое, приобщение российских регионов к такой деятельности давалось непросто. Можно сказать, что мы начинали практически с “чистого листа”: не было опыта, правовой базы, отсутствовали инструменты координации. В настоящее время внешние связи субъектов Федерации образуют солидный компонент системы отношений России с иностранными государствами”.[143] На конференции были приведены некоторые цифры. Так, по подсчётам МИДа, Регионы России подписали уже более 200 соглашений о сотрудничестве в различных сферах с партнерами в 69 странах мира, в 46 государствах действуют представительства субъектов Российской Федерации. Министр иностранных дел И. С. Иванов также подчеркнул разнообразие географии региональных связей: “Ключевое значение мы придаем сотрудничеству со странами — участницами Содружества Независимых Государств. Достойно представлено европейское направление. Продуктивно развиваются связи Северо-Западных регионов России с административно-территориальными образованиями государств Северной Европы, в том числе в рамках Совета государств Балтийского моря и Совета Баренцева/Евроарктического региона. В комплексе региональных связей заметное место занимает сотрудничество сопредельных территорий, причем не только на двусторонней, но и на многосторонней основе. Сошлюсь на пример плодотворного взаимодействия приграничных областей России, Белоруссии и Украины. От межрегионального сотрудничества мы ждем конкретных результатов, видим в нем действенный канал участия России в процессах европейской интеграции, непосредственного приобщения субъектов Федерации к строительству новой Европы без разделительных линий. Во внутреннем плане, его главным приоритетом считаем решение двуединой задачи: содействовать преодолению испытываемых регионами трудностей, улучшению условий жизни населения и одновременно — оздоровлению социально-экономической ситуации в стране в целом. Иными словами, в процессе межрегионального сотрудничества общенациональные и региональные интересы должны быть гармонизированы, от них должны выигрывать как субъекты Федерации, так и федеральный центр. Добиться этого можно лишь тогда, когда международная деятельность регионов будет осуществляться в русле единого внешнеполитического курса российского государства”[144].

2.2.10. Что же ещё конкретного можно выделить в рамках сотрудничества с Советом Европы? Новый этап взаимоотношений Российской Федерации с Советом Европы в сфере местного самоуправления осуществляется сейчас в рамках проекта Рус-2. При финансовой поддержке Совета Европы выполнен ряд международных проектов, позволивших российским организациям установить сотрудничество с национальными ассоциациями местных властей Западной Европы. Это касается и Союза Балтийских городов, основанного в Гданьске в 1991 году при участии Санкт-Петербурга и Калининграда для руководства кооперацией между городами и предлагающего программы по четырём направлениям: культурные связи, защита окружающей среды, телекоммуникации, транспорт.[145] В следующем году группа руководителей российских городов получила возможность обстоятельно познакомиться с системой и практикой работы муниципальных органов европейских государств. На русский язык переведены материалы по этой тематике, в том числе законы о местном самоуправлении ряда государств. По линии программы ЛОДЕ апробирована оригинальная российская учебная программа по основам местного самоуправления, которая органично вобрала в себя и позитивный зарубежный опыт. Наравне с депутатами других стран, представители органов власти, субъектов Федерации и муниципальных образований России работают в Конгрессе местных и региональных властей Европы (КМРВЕ). Россияне принимают активное и заинтересованное участие в ежегодных пленарных сессиях Конгресса, в деятельности его рабочих органов. Своеобразным достижение можно отметить, что мэр российского города Ижевска А. И. Салтыков избран вице-президентом Конгресса, а русский язык утвердился в нем в качестве рабочего. И поскольку интерес к России объективно сохраняется по разным соображениям у разных государств, для регионов открывается путь для профессионально построенной  политики международных контактов и связей, а также, торговых экономических и финансовых отношений.

2.2.11. Трансформация российского общества закономерно сопровождается децентрализацией управления, переносом центра тяжести в решении многих вопросов с общегосударственного на региональный уровень. Но, конечно, ещё есть ряд проблем, ответить на которые сложно и центру, и регионам. Одной из таких дилемм является членство в ООН. Тут можно поставить вполне актуальный вопрос - могут ли регионы становиться членами Организации Объединённых наций, или только одна Россия в целом может состоять в ООН? Если сделать экскурс в историю, то подобный прецедент создала сама Россия, ещё в составе Союза Советских Социалистических Республик, когда члены федерации Белоруссия и Украина получили в результате Ялтинского соглашения 1945 года места в ООН. Но тут, правда, надо учитывать и особенность федеративного устройства бывшего Советского Союза и, момент, когда принималось это решение. В настоящее время Российская Федерация не обладает преимуществами пятидесятишестилетней давности. И во многом её престиж зависит не столько от количества мест в организации, сколько от способности поддерживать единство и слаженность в своих федеративных рядах. Поэтому на данном этапе большое значение имеет для центра, как и для субъектов Российской Федерации, сотрудничество со специализированными учреждениями системы ООН, к развитию которых подключаются и российские регионы. Так, при финансовой помощи ПРООН осуществляется ряд проектов социально-экономического развития коренных народов Севера, проживающих на территории Республики Саха (Якутия), в Нижнегородской области разрабатывается программа устойчивого развития техногенно-разрушенной территории, ведутся работы и конверсии основных производств крупнейшего предприятия ВПК Башкортостана – Уфимского моторостроительного объединения. Более тридцати инвестиционных проектов Оренбургской области прошли экспертизу в организации промышленного развития ООН (ЮНИДО).[146] Под эгидой ЮНЕСКО ряд субъектов Федерации, в том числе Москва, Санкт-Петербург и Псковская область, подготовились к проведению торжеств по случаю двухсотлетия со дня рождения А. С. Пушкина. Республика Коми участвует в реализации программы этой организации

“Культура мира”. В этой программе отражена серьёзная глобальная проблема для развития человечества в конце ХХ века  - сохранение и развитие малочисленных народов Земли. И в данном случае это судьба восточных финно-угорских народов Российской Федерации (Коми, Коми-пермяки, ханты и др.), которую ООН рассматривает в контексте международного финно-угорского движения. Следует отметить, что защита прав коренных народов, оказавшихся национальными меньшинствами, является предметом обсуждения на крупнейших международных форумах. Комиссии ООН выдвигает его как политическое условие включения государств в те или иные международные организации и союзы. Не без влияния ООН и Совета Европы (приняла на себя обязательства по защите прав коренных народов и национальных меньшинств) в России готовиться федеральная целевая программа сохранения и развития культур финно-угорских народов. В свою очередь Москва стала благосклонно относиться к международному финно-угорскому движению, признав лидерство Финляндии в нём.[147] И конечно, это не единичные примеры развивающихся отношений Российской Федерации с Организацией Объединённых Наций.

§ 3. Региональные ассоциации

2.3.1. Успехи регионов в качестве участников внешних связей России (в том числе и участие в работе различных международных организаций) зависят не только от состояния экономики Федерации в целом, но и от экономического положения самих субъектов. В процессе реформирования и повышения эффективности российской экономики и, прежде всего, развития международных, внешнеэкономических  и приграничных связей субъектов Российской Федерации, важная роль отводиться межрегиональным ассоциациям. Руководство страны придаёт большое значение деятельности ассоциаций, видит в них инструмент, способный реально влиять на ход реформ, способствовать повышению эффективности российской экономики, а также сплотить регионы. В.В. Путин, будучи исполняющим обязанности Президента Российской Федерации, председателем правительства, неоднократно подчеркивал необходимость повернуть экономическую стратегию государства в сторону внутреннего рынка, развивая крупные межрегиональные комплексы. Решение внутренних экономических проблем позволило бы ускорить интеграцию российской экономики в мировые хозяйственные структуры, без которой Россия просто не сможет подняться до уровня передовых стран. Для этого надо защищать российского производителя, сокращать сырьевую составляющую экспорта и развивать ориентированную на экспорт наукоемкую продукцию, снижать зависимость от импорта и внешних кредитных заимствований, одновременно делая все для того, чтобы в реальный сектор нашей экономики пошел иностранный капитал. Свой вклад в решение этих задач призвана внести, грамотно поставленная внешнеэкономическая деятельность субъектов Федерации, причем не только на привычном уровне отдельных регионов, но и на уровне, который можно было бы назвать макрорегиональным, в том числе и через ассоциации экономического взаимодействия.

2.3.2. Министерство иностранных дел России считает комплекс вопросов, связанных с созданием ассоциаций экономического взаимодействия, одним из важных направлений своей работы, а правительство в первую очередь готово работать именно с межрегиональными ассоциациями. Конечно, главная задача у ассоциаций, разумеется, внутрихозяйственная. Это положение подтверждает федеральный закон “Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации” от 17 декабря 1999 г. устанавливающий, что ассоциации создаются в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Федерации. Их главной задачей является объединение усилий своих учредителей, направленных на формирование и функционирование единого экономического и правового пространства страны. В то же время ассоциации также способны придать процессу международных связей субъектов Федерации большую системность и целенаправленность, помочь регионам в соединении усилий для реализации приоритетных совместных проектов, в нахождении рационального баланса интересов на внешних рынках, в устранении между ними неоправданной конкуренции. Иногда зарубежные партнёры и международные организации ищут более лёгкие пути и не прочь использовать расхождения в интересах наших регионов, обострить их и использовать для своей выгоды. Можно привести примеры и в этой связи. В 1998 году были приняты меры правительства по упорядочению торговли со странами Балтии, в частности с Эстонией и Латвией. Подразумевалось строгое соблюдение российского законодательства, соблюдение интересов российского производителя и российского экспортера, а также создание таких условий, при которых латвийские и эстонские предприниматели и правительства в целом не получали бы сверхприбыли от незаконного транзита российских энергоносителей. Постановление Правительства Российской Федерации было принято к исполнению, однако через полгода обнаружили, что вместо 22 млн. тонн нефти, которая прокачивается через Латвию, через порт Вентспилс, стало прокачиваться 30 млн. тонн. Это означало, что государственные структуры выполняли государственную дисциплину, а ряд субъектов Федерации, воспользовавшись тем, что труба стала полупустой, стали прокачивать через неё дополнительное количество нефти, вопреки внешней политики страны и решению правительства.

3.2.3. Во многом межрегиональные ассоциации косвенно  стоят на страже правительственных интересов. В соответствии с “Временным положением о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного управления”,[148] ассоциации “имеют право участвовать в осуществлении внешнеэкономических связей в пределах полномочий, переданных учредителями”, а также “взаимодействуют с министерствами и ведомствами Российской Федерации в области развития культурных и экономических связей с зарубежными странами и соотечественниками, находящимися за пределами Российской Федерации”.[149]  Так же, в контексте, международной деятельности можно рассматривать и сформулированные в законе цели и задачи ассоциаций, как представление интересов членов ассоциации, содействие рациональному использованию экономических потенциалов субъектов Федерации и их устойчивому развитию, участие в разработке и реализации совместных программ, создание комплексных информационных структур и формирование банка данных, подготовка предложений по вопросам совершенствования законодательства субъектов Федерации.

2.3.4. Поле для приложения сил на внешнеэкономическом направлении у ассоциаций имеется. Не случайно, в каждой ассоциации сформированы внешнеэкономические структуры, хотя они и отличаются друг от друга по статусу и объему полномочий, наработанному опыту и спектру решаемых проблем. Разветвленную и многоступенчатую сеть внешнеэкономических органов во главе с Координационным советом имеет ассоциация “Дальний Восток — Забайкалье”. Межрегиональная комиссия и Совет руководителей внешнеэкономических ведомств работают в ассоциации “Большой Урал”, Координационный совет — в ассоциации “Черноземье”, комитеты по внешнеэкономической деятельности — в ассоциациях “Северо-Запад” и “Большая Волга”. Очевидный плюс международной деятельности ассоциации на данном этапе – концентрация на небольших целях, позволяющих региону (входящему в ассоциацию) наладить международные связи. Также важно участие некоторых ассоциаций в работе подкомиссий по региональным и пограничным связям, межправительственных комиссий по двустороннему сотрудничеству, обеспечение ими взаимодействия органов власти “своих” субъектов Федерации, муниципалитетов, деловых кругов и общественных организаций с зарубежными партнерами. В результате в качестве сторон в межрегиональном и приграничном сотрудничестве с такими странами, как Китай или США, начинают выступать уже не отдельные субъекты Федерации, а их объединения. Вопросы комплексного развития межрегионального и приграничного взаимодействия с Монголией готовится обсудить ассоциация “Сибирское соглашение”. Постоянное внимание отношениям с Украиной и Закавказскими республиками уделяет ассоциация “Северный Кавказ”. Правда, также как нельзя недооценивать растущую роль ассоциаций, нельзя её и преувеличивать. Основными участниками внешнеэкономической деятельности остаются субъекты Федерации, а ассоциации, как зафиксировано в Федеральном законе, призваны оказывать им в этом всяческое содействие. Об этом не следует забывать. Также необходимо помнить, что Российская федерация – это единая страна и приоритеты России должны совпадать с приоритетными направлениями в международных отношениях и для её субъектов.

2.3.5. Ещё в 1994 году в целях стабилизации и последующего развития экономики и социальной сферы субъектов Федерации, интеграции хозяйства страны в единый народохозяйственный комплекс, развития рыночных отношений, повышения эффективности международного сотрудничества Правительство Российской Федерации и ассоциации экономического взаимодействия, образованные на добровольной основе субъектами Федерации, заключили генеральное соглашение, где также велась речь о том, чтобы: “определить приоритетные направления комплексного социально-экономического развития Российской федерации”.[150] Среди приоритетов, первенство заняло установление связей с бывшими странами СССР.