Международные аспекты федерализма

1.5.10. В дальнейшем на заседаниях Консультативного Совета стало нормой обсуждение наиболее принципиальные вопросов, касающиеся взаимодействия МИДа и субъектов федерации в проведении единого внешнеполитического курса, правовой основы и практики международных и внешнеэкономических связей регионов. На третьем заседании Консультативного Совета, состоявшегося 24 января 1996 года министр иностранных дел Е. М. Примаков, подчеркнул первостепенную задачу для МИДа: “Суть нового этапа уже не в том, чтобы упорядочить стихию международных связей регионов – это в основном, уже сделано, - а в более целенаправленном использовании этих связей, как в интересах самих регионов, так и государства в целом. Что касается федеративного правительства, то оно может и должно использовать международные связи субъектов Федерации в качестве дополнительных каналов сотрудничества с другими странами”.[91]

1.5.11. Но хотя внешнеполитическое ведомство готово идти на более близкие контакты с местными властями, в 89 субъектах РФ (43 из них приграничных или прибрежных) до сих пор открыто всего-то 18 региональных представительств МИД. А ведь есть дела, которые по закону может решить только федеральное внешнеполитическое ведомство. Поставить консульскую печать, оформить договоры или соглашения – из-за таких мелочей и благодаря недоработке системы приходится обращаться в Москву.

Есть заявки ещё на два десятка представительств, но очередную проблему создал Минфин, отказавшийся финансировать эти проекты, попросту говоря, отказавшись давать деньги. Но даже если бы посланцы российского МИДа работали во всех областях, краях и республиках, им едва ли было бы под силу отфильтровать все провинциальные инициативы в сфере международных и внешнеэкономических отношений, учитывая низкий уровень подготовки аппарата региональных руководителей.

1.5.12. Вопросы, связанные с федеральным бюджетом и проблемы в экономической деятельности (и внешнеэкономической), способствовали появлению в 1993 году в МИДе ДСПО – Департамента по связям с субъектами Федерации, парламентом и общественно-политическими организациями. ДСПО был призван играть роль специализированного секретариата при уже упоминавшемся Консультативном Совете субъектов Российской Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИД РФ, созданному в 1994 году и объединяющему представителей всех российских регионов. Постороннему взгляду ДСПО вполне может представиться отдельным специфическим ведомством с полным набором обязанностей и забот типового учреждения по международным связям. Департамент старается координировать контакты регионов с другими странами, в меру сил организовывать такие контакты и, во всяком случае, облегчать и вводить их рациональное русло. Однако в первоочередные задачи сотрудников ДСПО входит не столько опека регионов, сколько создание условий – прежде всего политических и правовых – для их успешного выхода на мировую арену, что является довольно новой практикой в этом направлении.  И, тем не менее, в последние годы в международной жизни российских регионов происходят немалые позитивные сдвиги: более прочными, и главное, предметными становятся контакты с зарубежными партнёрами, доминирует экономическая составляющая таких связей, причём с акцентом на инвестиционную проблематику, что исключительно важно как для самих регионов, так и для России в целом. Активно работая с регионами, Министерство иностранных дел помогает установлению ими прямых связей с зарубежными партнёрами в экономической, культурной и научной сферах;  оказывает содействие в ознакомлении с мировым опытом межрегионального сотрудничества, подготовке квалифицированных кадров; обеспечивает согласованность в вы полнении международных договоров, противодействуя отклонениям от общей внешнеполитической линии России и её международных обязательств. В качестве примера можно привести посещение ФРГ в ноябре 1996 года губернатором Свердловской области Э. Росселем по приглашению правительства земли Баден-Вюртенберг. Поездка тщательно и заблаговременно готовилась в контакте с посольством и МИД России. Результатом стало подписание Совместного заявления, в котором не только были подведены итоги развития партнёрских связей за последние пять лет, но и определены условия активизации на следующее пятилетие.[92]

1.5.13. Выступая за максимальную транспарентность в контактах с субъектами Федерации, не действуя “за спиной”. МИД уделяет постоянное внимание совершенствованию механизма координации. Укреплению взаимодействия МИД и субъектов Федерации в сфере международных связей способствуют постоянные контакты руководства Министерства, его сотрудников с руководством субъектов Федерации. Только в 1995 году министр и его заместители провели около сорока рабочих встреч с руководителями субъектов Федерации, по итогам которых принят ряд конкретных решений.[93] Важным подспорьем стало издание информационного Бюллетеня Консультативного Совета. Он стал хорошим каналом системного информирования руководителей регионов по основным направлениям внешней политики, публикации нормативных документов, трибуной для обмена опытом. Важным направлением является участие включение руководителей субъектов Федераций в состав делегаций на переговорах с зарубежными партнёрами, при заключении вопросов затрагивающих интересы субъектов Федерации. Правда, хотя эта форма и стала правилом, она ещё не стала нормой.

1.5.14. В дальнейшем, придерживаясь этой правильно выбранной тактики, можно, наконец,  не противопоставлять укрепление целостности и расширения поля самостоятельности регионов. Но опять таки стоит вернуться от теории к практике и признать, что на пути укрепления российского федерализма сделаны только первые шаги. Так эффективность регионального сотрудничества нередко снижается из-за необязательности российского партнёра. МИД часто получает обращение российских посольств с просьбой напомнить руководителям регионов о данных ими в ходе поездок обещаниях, о необходимости выполнения подписанных соглашений. Нередко съездив за рубеж и подписав соглашение, о нём забывают. Это подрывает доверие к российским партнёрам и ставит под сомнение возможность дальнейшего развития сотрудничества с Россией. Как пример, можно привести администрацию Калининградской области, которая в феврале 1997 года подписала с регионами Польши, Литвы и Белоруссии Декларацию о намерении провести 6 июня 1997 года учредительную конференцию по созданию еврорегиона “Неман”. Однако от участия в подготовке проектов соглашений и  уставов еврорегиона область уклонилась, не провела их согласования с федеральными министерствами  и ведомствами. И даже когда до согласованной даты – 6 июня – осталось две недели, администрация области так и не определила своего окончательного отношения к участию в данном региональном союзе, хотя ранее была одним из активных сторонников организации еврорегиона “Неман”.[94]

§6. “Центр - регионы” - создание механизма прямой и обратной связи.

1.6.1. Очевидно, что причины “самостоятельности” регионов  следует искать в состоянии дел в нашей стране и, в частности, экономике, названной в “Концепции национальной безопасности Российской Федерации” ключевым национальным интересом России[95]. В “Концепции внешней политики Российской Федерации” принятой в 2000 году также подчёркивается, что “Главным приоритетом внешней политики Российской Федерации в сфере международных экономических отношений является содействие развитию национальной экономики, которое в условиях глобализации немыслимо без широкого включения России в систему мирохозяйственных связей”[96].

1.6.2. Экономика России стала гораздо более открытой для международной торговли и международных потоков капитала. Даже после финансового кризиса 1998 г. и фактически двукратной девальвации рубля, экономика страны не рухнула. Более того, появились признаки роста, обеспеченного преимущественно за счет внутренних источников, хотя немалое значение имело и повышение экспортных цен. При этом Россия еще не реализовала свой потенциал как страна, в которую можно и нужно инвестировать, она еще не успела доказать, что эти инвестиции окупятся. Правда, в качестве одной из причин резкого расширения масштабов регионально-международного сотрудничества можно назвать поиск источников собственных валютных поступлений, не подотчетных центру. Но в свою очередь центр также заинтересован в региональных инициативах, снижающих финансовое напряжение. Выгода состоит в возможности местными усилиями “запустить” важные программы, на которые у Федерации нет ни денег, ни организационных возможностей, а подчас и умения.

1.6.3. Нельзя не учитывать, что Российская Федерация включает 89 субъектов, далеко не равных в экономическом отношении. Поэтому в последнее время всё более решительно подымается вопрос об упорядочении межбюджетных отношений. Назрел переход от формального бюджетного федерализма к реальному, при котором подлинная бюджетная самостоятельность субъектов Федерации и муниципальных образований сочеталась бы с подлинной ответственностью их властей перед избирателями за состояние дел в сферах их ведения, в том числе совместного с Федерацией. По мнению представителей и центра и регионов этого нельзя достичь без некоторого ограничения перераспределительной активности федеральных властей и соответствующего усиления акцента на самообеспечение большинства территорий.[97] Финансовая поддержка регионов со стороны федерального бюджета правомерна только при наличии четко сформулированных оснований и на основе сугубо объективных критериев. Разумеется, переход регионов, а в дальнейшем и муниципальных образований к самостоятельному хозяйствованию должен происходить постепенно, в меру экономических и социальных возможностей, и сопровождаться продуманным политическим обеспечением.

1.6.4. Реальный бюджетный федерализм обеспечит предсказуемость в сфере бюджетной политики. Он создаст предпосылки для кардинального повышения заинтересованности органов власти всех уровней в рациональном использовании имеющихся возможностей и сформирует основу для выработки долгосрочных стратегий эффективного развития регионов. Кроме того, он предотвратит эскалацию неосуществимых перераспределительных требований к Федерации, чреватую межрегиональным политическим противостоянием, а в конечном счете - сепаратизмом. Здесь на первое место выходит проблема внутренней интеграции, которая, не менее важна, чем интеграции России в глобальную экономику, и, по крайней мере, без которой невозможна последняя. В интересах России всё те союзы и формы международного сотрудничества, которые способствуют внутренней, особенно экономической, интеграции страны и препятствуют любым попыткам её подорвать или поставить под вопрос. Решение этой задачи потребует как принятия специальных - и весьма обременительных - мер экономического характера, так и более зрелой концепции федерализма, предполагающей четкое и действенное распределение полномочий между Центром и регионами страны.

1.6.5. Существенное влияние на положение дел в субъектах Российской Федерации оказало неодинаковое системное проявление кризисных явлений 90-х гг., когда регионы изначально имели разные стартовые экономические условия. В результате стала нарастать финансовая неустойчивость в субъектах Федерации, и сегодня подавляющая часть из них принимает свой бюджет с дефицитом. Разрыв в уровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям составляет от 10 до более чем 100 раз.[98] В СССР проблема сдерживания межрегиональных экономических и социальных различий занимала видное место в проводившейся социально-экономической политике и в идеологии. Инструментами этой политики были централизованное финансирование экономики и социальной сферы регионов, дотации и субвенции. Тем не менее, разрыв между административно-территориальными единицами РСФСР по величине национального дохода (чистой продукции) на душу населения составил 22 раз (первое место Тюменская область, последнее – Агинский Бурятский автономный округ).[99] Со становлением федеративных отношений в новом Российском государстве дифференциация регионов стала быстро усиливаться. Это можно объяснить двумя комплексами причин. Первой, несомненно, является неодинаковая адаптируемость к внутреннему и внешнему рынку регионов с разной структурой экономики и разным менталитетом населения и власти. В качестве второй причины следует назвать сокращение государственной поддержки и отмену большинства экономических компенсаций.

1.6.6. Существует несколько классификаций по экономическому положению и перспективам регионов. Первая примерная классификация регионов, основана на различии их экономического состояния:

I. Регионы-лидеры

1. Крупные (до 8 млн. населения) индустриально развитые регионы с реформаторской идеологией лидеров и относительным плюрализмом в политике и СМИ; доноры федерального бюджета, обладающие самостоятельной региональной идеологией, развитыми и многоплановыми отношениями с Центром (Москва, Санкт-Петербург, Московская, Нижегородская, Свердловская, Самарская области).

2. Регионы, ориентированные на умеренные реформы в сочетании с курсом на независимость; промышленно развитые, ресурсные республики, имеющие особый тип отношений с федеральным бюджетом и персонализированный характер власти (Татарстан, Башкортостан).

3. Регионы со средним уровнем развития промышленности (например, Ульяновская область, ориентированная на решение собственных проблем за счет шагов, зачастую находящихся в противоречии с экономическим курсом Центра).

В регионах-лидерах уровень жизни в целом выше среднероссийского, они относительно стабильны в политическом отношении, обладают адаптационными ресурсами по отношению к меняющейся политике Центра. К группе лидеров примыкают регионы - сырьевые монополисты: Якутия, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, Республика Карелия.

II. Регионы догоняющие

Эти субъекты Федерации явно ориентируются на тип развития регионов-лидеров, но при этом либо не располагают сопоставимыми возможностями (Краснодарский, Ставропольский, Приморский края, Челябинская, Кемеровская, Ростовская области), либо, не ориентируясь на тип развития региона-лидера, потенциально способны по нему пойти (например, Ленинградская, Волгоградская области).[100]

Эта классификация достаточно условна и может существенно измениться под воздействием, прежде всего экономических факторов, в частности сокращения бюджетного финансирования, падения цен на нефть или изменения инвестиционного климата.

Согласно другой не менее распространенной классификации, основывающейся на принципе однородности факторов, обусловивших глубину кризисных явлений в экономике, перспективы дальнейшего развития, рекомендуемую стратегию реформирования экономики и основные направления государственной поддержки, выделяются следующие восемь групп субъектов Российской Федерации.

1. Республики Башкортостан и Татарстан, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская и Челябинская области. Эти субъекты характеризуются достаточно диверсифицированной структурой производства: к началу 90-х г. они располагали высоким производственным потенциалом, развитой инфраструктурой и квалифицированными кадрами. Кроме того, их отличает сочетание наиболее высокого уровня социально-экономического развития с наименьшим спадом производства в постсоветский период. В условиях реформирования экономики спрос на продукцию основных отраслей, на которых специализируются эти субъекты, остается относительно высоким. Об относительной устойчивости хозяйственных комплексов этой группы субъектов свидетельствует низкий уровень безработицы либо сочетание средних показателей безработицы с относительно высокой потребностью в работниках, что характерно для периода активной структурной перестройки экономики и развития рыночной инфраструктуры. Перспективы выхода из кризиса и перехода к устойчивым темпам экономического роста с ориентацией на развитие эффективных секторов экономики и отраслей специализации у этих субъектов Российской Федерации наиболее благоприятны.